“是的，這里（五角大樓）該有個新領(lǐng)導(dǎo)了?！?1月24日，當(dāng)美國總統(tǒng)奧巴馬程式性地感謝哈格爾在任期間對美國“應(yīng)對長期威脅和當(dāng)前挑戰(zhàn)”所作的貢獻后，哈格爾如是冷淡地回應(yīng)道。
新領(lǐng)導(dǎo)馬上有了人選。據(jù)《紐約時報》報道，一名美國政府高級官員在12月2日透露，奧巴馬將提名60歲的阿什頓·卡特接替哈格爾成為新任國防部部長。這位繼任者一度被哈格爾視為不舒服的“備胎”。
外媒注意到，在白宮宣布哈格爾辭職的新聞會上，這對昔日好友的表情都不愉快。兩人都只字未提哈格爾離職原因，給外界空留揣測和想象，甚至有人調(diào)侃，難道“紙牌屋”劇情在現(xiàn)實中上演？
白宮長期與五角大樓不和
哈格爾是繼蓋茨之后、奧巴馬政府內(nèi)的第二位擔(dān)任國防部部長的共和黨人。哈格爾任職不到兩年就辭職，可以說是無奈之舉。或者說，“辭職”不過是委婉說法，“掃地出門”才是描述哈格爾窘境的貼切詞語。
哈格爾從來不是奧巴馬決策圈的心腹成員，奧巴馬用之不順，棄之可惜，此時離職不過恰逢其時。
而白宮素來與國防部關(guān)系緊張。這一點，從前任國防部長蓋茨和帕內(nèi)塔寫的書中便可一探究竟。其中，最有名的一個橋段是，奧巴馬首個任期內(nèi)，時任國防部長羅伯特·蓋茨在訪問阿富汗時，吃驚地發(fā)現(xiàn)美軍特別行動司令部里竟然有一部電話，直接連接到白宮一名高級國家安全官員。
“我就站在那里，讓他們拆掉它。我告訴指揮官們，‘如果你們接到白宮的電話，就告訴他們見鬼去吧，要給我打電話?！鄙w茨當(dāng)時憤怒地說。
不過，被“掃地出門”有種種客觀原因，但最根本的因素是，哈格爾始終未能融入奧巴馬的核心小圈子。并且，他與奧巴馬身邊的“紅人”、國家安全顧問蘇珊·賴斯的關(guān)系并不好。
哈格爾曾批評政府對敘利亞和伊拉克政策，而賴斯恰恰是這些政策的主要制定者。就在上個月，哈格爾還向賴斯提交了兩頁的備忘錄，詳細(xì)述說對敘利亞政策的憂慮，直接指出政府對待敘總統(tǒng)阿薩德的態(tài)度不夠清晰。哈格爾也意識到奧巴馬喜歡依賴“小圈子決策”機制，擔(dān)心奧巴馬與過少幕僚討論過多重要信息，但對此束手無策。
事實上，哈格爾已被徹底排除在決策過程之外。奧巴馬和白宮都對哈格爾失去信任，認(rèn)為他非但不能與白宮政策保持一致，還在暗中拆臺。作為總統(tǒng)，奧巴馬更喜歡統(tǒng)領(lǐng)一切，不愿“下放權(quán)力”，尤其喜歡將外交決策權(quán)牢牢抓在手里。不難想象，越戰(zhàn)老兵哈格爾豈能忍受如此“冷遇”？于是，正如國安會發(fā)言人所說的那樣，哈格爾早在今年10月就主動向總統(tǒng)提出辭職。
賴斯穩(wěn)坐“小圈子”頭把交椅
奧巴馬是典型小圈子決策機制的踐行者。這個小圈子幾乎完全掌握白宮外交和安全政策的制定，成員主要包括總統(tǒng)本人、國家安全顧問蘇珊·賴斯、白宮幕僚長丹尼斯·麥克多諾、美駐聯(lián)合國代表薩曼莎·鮑爾等。奧巴馬在2008年競選時就與這些人關(guān)系密切，如今在缺少前國防部部長蓋茨和前國務(wù)卿希拉里·克林頓這樣敢于說硬話的人物時，奧巴馬更是全力仰仗這批心腹幕僚。
其中賴斯穩(wěn)坐小圈子的頭把交椅，并與麥克多諾密切配合。作為國家安全顧問，賴斯顯然過多干涉美外交事務(wù)，成為總統(tǒng)實際上的外交政策匯報人、各部門外交和安全政策的主要協(xié)調(diào)人。麥克多諾認(rèn)為自己的角色就是協(xié)助賴斯，但不會參與政策制定。他把賴斯視為自己的朋友，并表示：“總統(tǒng)已經(jīng)擁有最理想的國家安全顧問?！?/p>
賴斯和麥克多諾成功在白宮中營造了“我們對陣他們”的氛圍，把其他同僚看作需要排擠的對手，而不是合作伙伴。他們在政策上基本保持一致，都對介入敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、向烏提供武器打擊親俄武裝勢力持懷疑態(tài)度，有力影響了奧巴馬在這些問題上的看法。賴斯和麥克多諾的決策策略更像一支競選團隊，總是通過國內(nèi)政治的視角考慮國際政策選項，因此造成白宮與國防部、國務(wù)院在是否打擊敘利亞、回應(yīng)“棱鏡門”事件、處理烏克蘭危機、應(yīng)對當(dāng)前IS極端勢力等問題上的分歧。不過，麥克多諾和賴斯卻對外表示，總統(tǒng)對現(xiàn)在的內(nèi)閣十分滿意。
而現(xiàn)年44歲的薩曼莎·鮑爾，其人生履歷就是移民實現(xiàn)“美國夢”的勵志故事：穿著星條旗T恤衫來到美利堅，漸漸擺脫愛爾蘭口音，獲得孩童時期伙伴的認(rèn)可，運動出色，最后在耶魯大學(xué)獲得一席之地。畢業(yè)后，鮑爾曾是哈佛肯尼迪政府學(xué)院教授、成績斐然的記者，后成為奧巴馬長期的核心幕僚。鮑爾因在人權(quán)領(lǐng)域方面的工作聞名，并在2002年憑《來自地獄的難題：美國和種族滅絕》一書獲得普利策獎。奧巴馬正是因為看了此書才決定聯(lián)系鮑爾。
奧巴馬挑選她出任駐聯(lián)合國代表的原因不止于此，兩人其實早已是工作上的伙伴。奧巴馬當(dāng)選參議員一年之后，鮑爾便離開哈佛大學(xué)成為奧巴馬的幕僚。在奧巴馬競選總統(tǒng)期間，鮑爾與茲比格涅夫·布熱津斯基、羅伯特·馬利、蘇珊·賴斯一起成為奧巴馬的外交顧問。隨后，鮑爾曾擔(dān)任奧巴馬政府顧問和美國安會多邊事務(wù)和人權(quán)領(lǐng)域的負(fù)責(zé)人。2011年推翻卡扎菲的行動擴大為內(nèi)戰(zhàn)后，鮑爾終于有機會可以實踐其長期倡導(dǎo)的干涉主義政策，與希拉里、賴斯共同敦促奧巴馬干涉利比亞事務(wù)，被公認(rèn)為是美推翻卡扎菲政權(quán)的主要政策制定者之一。同時，鮑爾也幫助政府處理了阿拉伯劇變等其他外交挑戰(zhàn)。如今成為美駐聯(lián)合國代表后，鮑爾對俄態(tài)度極其強硬，并在其他議題上積極為美尋求各國支持。
“小圈子”排他性嚴(yán)重
從遴選哈格爾擔(dān)任國防部部長多少也能夠反映這一小圈子的局限性。哈格爾不僅缺乏處理國家安全事務(wù)的經(jīng)驗，還不具備前任蓋茨和帕內(nèi)塔那樣的領(lǐng)導(dǎo)力。選擇哈格爾證明這個小圈子在國防領(lǐng)域“知人善用”的能力極其有限，竟然還得從奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)前的參議院“熟人”中尋找合適人選。
也許哈格爾確實不夠好，但更多問題出在小圈子的封閉性上。從美國歷史上看，奧巴馬不是第一個靠小圈子決策的總統(tǒng)。在尼克松總統(tǒng)任內(nèi)，其國家安全顧問亨利·基辛格就幾乎一手遮天，把權(quán)力發(fā)揮得淋漓盡致，后來身兼國家安全顧問和國務(wù)卿兩個重要職務(wù)時，幾乎掌控白宮政策制定的全過程?；粮竦膫€人能力決定了這一決策機制也能催生有效政策。但歷史同樣能給出很好的反面例子：前總統(tǒng)小布什發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭就主要依靠了3個男人和1個女人的意見，分別是副總統(tǒng)切尼、國防部部長拉姆斯菲爾德、副部長沃爾福威茨和另一個賴斯——康多莉扎·賴斯。
奧巴馬政府小圈子的排他性可以說是歷屆美國政府中最嚴(yán)重的。哈格爾和國務(wù)卿克里都是受害者?！都~約時報》甚至把被攔在白宮決策大門之外的克里比作《地心引力》中初上太空的瑞安·斯通，處于一種游離漂浮狀態(tài)。這一點在一年前處理是否打擊敘利亞問題上可見一斑。奧巴馬與麥克多諾在白宮草坪閑庭漫步之后，突然宣布空襲巴沙爾必須先尋求國會授權(quán)。然而，就在幾小時前，克里才公開警告巴沙爾：美國將很快采取行動。奧巴馬的言辭無疑扇了克里一記響亮的耳光。有趣的是，國會否決空襲敘利亞，卻又是克里“不計前嫌”挺身救主，與俄在敘利亞毀滅化學(xué)武器方面達成協(xié)議。
不過，前國防部部長蓋茨和帕內(nèi)塔的回憶錄卻沒給奧巴馬以白宮為中心的團隊留任何面子，亮出了刺眼的“差評”。帕內(nèi)塔寫道，白宮團隊“急急忙忙想擺脫伊拉克”，回絕了五角大樓提出的2011年后美國仍需保留一定駐軍的建議，結(jié)果“伊斯蘭國”崛起，來勢洶洶。蓋茨則更露骨地寫道，“高級軍官懷疑、不信任包括總統(tǒng)和副總統(tǒng)在內(nèi)的白宮官員，這成為困擾我的最大問題。”
奧巴馬還需要尋求真正的“解藥”
繼任者阿什頓·卡特曾擔(dān)任國防部常務(wù)副部長，是一名學(xué)者型官員，對防核擴散頗有研究。那么問題來了，奧巴馬能夠容忍個性強硬如蓋茨、帕內(nèi)塔的國防部部長嗎？如果可以，阿什頓·卡特將是不錯的選擇。
但是，無論誰執(zhí)掌五角大樓都無法根本解決奧巴馬政府決策機制的弊端。任何一位繼任者都會盤算，白宮究竟能給自己多大的自由空間完成本職工作。新任部長上臺后將面對一系列挑戰(zhàn)，軍費、“亞太再平衡”戰(zhàn)略、阿富汗、伊拉克、敘利亞問題等?？ㄌ厣先魏笥锌赡馨l(fā)現(xiàn)，更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)是決策權(quán)仍由總統(tǒng)及其白宮小圈子把持，而這些心腹幕僚往往缺少獨立立場，缺乏外交與安全事務(wù)的知識和經(jīng)驗。
如今，奧巴馬拒絕聆聽圈外人士的意見，這個問題自擊斃本·拉丹后就一直存在。如此一來，撤換國防部部長不會根本改變美國對外戰(zhàn)略，“亞太再平衡”應(yīng)會繼續(xù)推進，美國也難以從中東亂局脫身，尤其是白宮團隊的精力仍會受中東局勢牽扯。
解鈴還需系鈴人。無論國家安全團隊的決策機制如何變化，都體現(xiàn)了總統(tǒng)的需求和愿望。如果奧巴馬不愿意正視小圈子機制存在的問題，不愿意糾正過去兩年犯下的決策錯誤，再怎么遣兵調(diào)將，那也只會是“鐵打的營盤流水的兵”。
這么看來，也許哈格爾辭職的原因究竟是什么已不重要，重要的是奧巴馬外交與安全團隊運轉(zhuǎn)不靈的弊病已暴露無遺，解雇一名政策“輕腳印”內(nèi)閣官員無非是一劑快捷便利的“猛藥”，或者“毒藥”。無論答案是什么，疲于應(yīng)付的奧巴馬還需要尋求真正的“解藥”。
（作者單位系中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所）