支振鋒 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員
黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，從全面深化改革的戰(zhàn)略高度，明確了我國(guó)法治建設(shè)的總原則與總目標(biāo)，并從各個(gè)主要方面作出了重要部署。《決定》強(qiáng)調(diào)要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，將每年12月4日定為國(guó)家憲法日，提出建立憲法宣誓制度，“凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開(kāi)向憲法宣誓”。
習(xí)近平總書(shū)記專(zhuān)門(mén)就憲法宣誓制度作出說(shuō)明。他說(shuō)，這是世界上大多數(shù)有成文憲法的國(guó)家所采取的一種制度。當(dāng)前在142個(gè)有成文憲法的國(guó)家中，規(guī)定相關(guān)公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個(gè)。自1215年英國(guó)國(guó)王約翰以宣誓的形式表示遵守具有英國(guó)憲法性質(zhì)的《大憲章》首開(kāi)其緒，作為世界上第一部成文憲法的1787年《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》在第2條第1款率先規(guī)定，總統(tǒng)就職前須宣誓捍衛(wèi)憲法以來(lái)，國(guó)外特定公職人員在就職前進(jìn)行憲法宣誓已成普遍性的憲法制度與實(shí)踐。
在美洲，阿根廷憲法第59條規(guī)定參議員和眾議員、第80條規(guī)定總統(tǒng)、副總統(tǒng)須宣誓遵守并監(jiān)督遵守憲法；委內(nèi)瑞拉憲法第231條規(guī)定，總統(tǒng)就任必須宣誓；巴西總統(tǒng)就職，也同樣需要憲法宣誓。在亞洲，韓國(guó)憲法第69條規(guī)定，總統(tǒng)就職必須宣誓遵守憲法；印度憲法第60條和90條分別規(guī)定，總統(tǒng)和議員必須宣誓遵守、保護(hù)和捍衛(wèi)憲法；菲律賓憲法不僅在第7章第5條規(guī)定總統(tǒng)、代總統(tǒng)必須宣誓維護(hù)和保衛(wèi)憲法，還在第16章第5條規(guī)定，武裝部隊(duì)全體成員應(yīng)宣誓或保證擁護(hù)和保衛(wèi)憲法。在非洲，南非憲法第12條規(guī)定，總統(tǒng)在就職之前須宣誓服從、尊重、擁護(hù)與維持憲法；埃及、埃塞俄比亞、阿爾及利亞現(xiàn)行憲法，也都規(guī)定總統(tǒng)就職須進(jìn)行憲法宣誓。在歐洲，不僅俄羅斯總統(tǒng)、法國(guó)總統(tǒng)及憲法委員會(huì)成員、德國(guó)總統(tǒng)總理及內(nèi)閣成員等官員要根據(jù)憲法規(guī)定宣誓，許多王國(guó)的國(guó)王也同樣如此。比利時(shí)憲法第80條規(guī)定，國(guó)王即位前也應(yīng)在參眾兩院聯(lián)席會(huì)議上宣誓遵守比利時(shí)人民的憲法；荷蘭憲法第32條亦規(guī)定，國(guó)王即位應(yīng)在兩院聯(lián)席會(huì)議上公開(kāi)宣示并表示忠于憲法。
不僅有成文憲法中的大部分主要國(guó)家都有憲法宣誓制度，即便在沒(méi)有成文憲法的英國(guó)，也有類(lèi)似于憲法慣例的首相就職宣誓。從各國(guó)情況來(lái)看，需要進(jìn)行憲法宣誓的主要是處于特殊職位的政要，比如總統(tǒng)、代總統(tǒng)、總理、首相、國(guó)會(huì)議員、法官等；宣誓時(shí)間多為就職時(shí)；誓詞內(nèi)容主要為遵守憲法和法律、服務(wù)人民、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和利益等；大陸國(guó)家一般會(huì)要求國(guó)家元首或首腦在國(guó)會(huì)宣誓，而普通法國(guó)家或受普通法影響的國(guó)家則多規(guī)定由最高法院首席大法官主持國(guó)家元首或首腦的憲法宣誓。而尤其值得注意的是，在實(shí)踐中，大多數(shù)國(guó)家的憲法宣誓都是公開(kāi)進(jìn)行，還可能允許民眾觀禮；而且，為了凸顯莊重、避免走過(guò)場(chǎng)，宣誓時(shí)多為宣誓者單獨(dú)宣誓而非集體宣誓。
從歷史上看，國(guó)外宣誓制度多有宗教背景，后發(fā)展為主要是對(duì)王權(quán)的效忠宣誓。但今天的憲法宣誓制度，已經(jīng)大大淡化了宗教色彩，主要是以莊嚴(yán)的儀式，喚起宣誓者對(duì)憲法和國(guó)家的忠誠(chéng)與尊重；而且，宣誓不僅僅是一種儀式，更是一種承諾。從官員倫理或者行政倫理來(lái)看，宣誓意味著宣誓者對(duì)憲法所規(guī)定的法律義務(wù)和道義義務(wù)的確認(rèn)，違反者要承擔(dān)法律和道義責(zé)任，輕者被譴責(zé)，重者會(huì)受到彈劾甚至某種形式的懲處。
正如習(xí)近平同志所指出的，建立憲法宣誓制度“有利于彰顯憲法權(quán)威，增強(qiáng)公職人員憲法觀念，激勵(lì)公職人員忠于和維護(hù)憲法，也有利于在全社會(huì)增強(qiáng)憲法意識(shí)，樹(shù)立憲法權(quán)威”。憲法宣誓制度以莊嚴(yán)的儀式，彰顯憲法的尊榮，從而對(duì)特定公職人員形成法律與道義的約束。從而有利于特定公職人員依法履職，而共同對(duì)憲法文本的宣誓，也有利于凝聚國(guó)家認(rèn)同。
實(shí)際上，在我國(guó)建立憲法宣誓制度實(shí)屬水到渠成。雖然我國(guó)古代沒(méi)有憲法宣誓，但具有政治性和憲法性的宣誓實(shí)踐卻早已有之。歷代王朝，在皇帝登基、即位，以及舉行祭天、祭祖、封禪等重大禮儀活動(dòng)時(shí)，都會(huì)有宣誓。近現(xiàn)代政治家中，孫中山先生最先重視這個(gè)問(wèn)題，他曾經(jīng)指出：“今世界文明法治之國(guó)，莫不以宣誓為法治之根本手續(xù)?！笔芷溆绊?，南京國(guó)民政府在20世紀(jì)30年代初頒布了《宣誓條例》，1946年的“制憲國(guó)大”通過(guò)的《中華民國(guó)憲法》對(duì)政治宣誓又了作明確的規(guī)定。我國(guó)香港《基本法》和澳門(mén)《基本法》都規(guī)定了宣誓制度。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)上一直有建立憲法宣誓制度的呼吁，部分地方也曾有類(lèi)似實(shí)踐。河南省滎陽(yáng)市人大2003年就舉行過(guò)新任命人員憲法宣誓就職儀式，2012年12月浙江省寧波市鄞州區(qū)法院組織新任法官和新任人民陪審員手持憲法文本宣誓。
當(dāng)然，四中全會(huì)《決定》提出建立憲法制度，主要還是基于我們對(duì)依法治國(guó)和憲法地位認(rèn)識(shí)的深化。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過(guò)科學(xué)民主程序形成的根本法。只有堅(jiān)持依憲執(zhí)政，彰顯憲法權(quán)威，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從而有效推進(jìn)黨的各項(xiàng)政治主張，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的各項(xiàng)政策目標(biāo)。我國(guó)的法律體系，就是以憲法為核心建立起來(lái)的。2012年12月4日，習(xí)近平同志在紀(jì)念現(xiàn)行憲法正式施行30周年大會(huì)上的講話中指出：依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。2014年9月5日，他在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中進(jìn)一步明確指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”
2014年11月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過(guò)了關(guān)于設(shè)立國(guó)家憲法日的決定，再次強(qiáng)調(diào)憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力；全面貫徹實(shí)施憲法，是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。同時(shí)，明確將12月4日設(shè)立為國(guó)家憲法日，國(guó)家通過(guò)多種形式開(kāi)展憲法宣傳教育活動(dòng)。但關(guān)于憲法宣誓制度，仍未確定具體細(xì)節(jié)。
國(guó)外的憲法宣誓制度，有些是在憲法中直接規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容，有些則是根據(jù)憲法，另外訂立法律，規(guī)定相關(guān)制度細(xì)則。鑒于我國(guó)現(xiàn)行憲法中并未有宣誓制度的明確規(guī)定，將來(lái)是否要通過(guò)修改憲法，補(bǔ)充進(jìn)憲法宣誓的條款，還需觀察和研究。但作為一項(xiàng)莊嚴(yán)的制度，如何防止憲法宣誓成為“走過(guò)場(chǎng)”，如何真正通過(guò)憲法宣誓對(duì)特定的公職人員形成法律和道德約束，已經(jīng)是擺在我們面前的重要任務(wù)。如何建立起有中國(guó)特色的憲法宣誓制度，對(duì)我國(guó)憲法宣誓的主體、組織、程序、方式、問(wèn)責(zé)等進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范，極有必要；這方面國(guó)外已經(jīng)有一些比較成熟的實(shí)踐，尤其是要求特定公職人員以單獨(dú)宣誓而非集體宣誓的形式來(lái)強(qiáng)化宣誓實(shí)效、避免淪為形式主義的做法，值得重視和借鑒。
當(dāng)前在我國(guó)一些地方，憲法宣誓制度已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施。11月11日，湖北安陸市首次舉行憲法宣誓儀式，人民法院24位新任職法官在憲法墻前莊嚴(yán)宣誓，立志維護(hù)憲法權(quán)威，永遠(yuǎn)忠于法律；11月14日下午，深圳福田區(qū)五位新履職領(lǐng)導(dǎo)干部向憲法宣誓。但兩地都是集體宣誓。地方實(shí)踐的積極性，正說(shuō)明建立國(guó)家統(tǒng)一憲法宣誓制度的必要性。