黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)旗幟鮮明地提出“堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，突出了依憲執(zhí)政在依法執(zhí)政中的核心地位，是貫徹落實(shí)黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)原則的重要行動(dòng)綱領(lǐng)，對于全面推進(jìn)依法治國，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程和各方面具有重要指導(dǎo)意義?！稕Q定》將依憲執(zhí)政重要性提升到前所未有的高度，表明我們黨對作為國家根本法的憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威的充分尊重，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法、帶頭遵守憲法的憲法意識的集中體現(xiàn)，是我們黨堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)定道路自信、理論自信和制度自信的集中體現(xiàn)。
依憲執(zhí)政是對歷史經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)和對執(zhí)政規(guī)律的深刻把握
堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民長期探索治國之道歷史經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識的科學(xué)總結(jié)。1949年新中國成立后，為了鞏固新生的革命政權(quán)，保障社會(huì)主義革命和建設(shè)，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民迅速創(chuàng)建社會(huì)主義法制，努力構(gòu)建以“五四”憲法為統(tǒng)帥的社會(huì)主義法律體系基本框架，開啟了中國法治建設(shè)的新紀(jì)元。但是，1957年以后，特別是由于“文化大革命”十年內(nèi)亂，使我國社會(huì)主義法制遭到嚴(yán)重破壞。1978年12月，鄧小平同志深刻總結(jié)了這一段歷史教訓(xùn)，明確指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！蔽覀凕h提出了有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的社會(huì)主義法制建設(shè)十六字方針。1997年，黨的十五大第一次提出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”，并在1999年把“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”正式載入憲法。黨的十六屆四中全會(huì)明確提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”。黨的十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“法治是治國理政的基本方式”，要求到2020年“依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成”。
黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢和維護(hù)黨和國家長治久安的戰(zhàn)略全局出發(fā)，把全面推進(jìn)依法治國作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要內(nèi)容和重要依托。2012年12月4日，習(xí)近平同志在紀(jì)念現(xiàn)行憲法正式施行30周年大會(huì)上的講話中指出：依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。這一論述明確了依憲執(zhí)政在依法執(zhí)政中的核心作用。2014年9月5日，習(xí)近平同志在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中進(jìn)一步明確指出：“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，進(jìn)一步科學(xué)界定了依法執(zhí)政與依憲執(zhí)政的關(guān)系，強(qiáng)化了作為國家根本法的憲法在我們黨依法執(zhí)政中的重要作用。
總之，依憲執(zhí)政的提出反映了我們黨對依憲執(zhí)政在全面推進(jìn)依法執(zhí)政中重要作用的深刻認(rèn)識和對推進(jìn)依法執(zhí)政各項(xiàng)政策走向的準(zhǔn)確把握，體現(xiàn)了我們黨對憲法權(quán)威在法治建設(shè)中重要地位的認(rèn)識達(dá)到新高度。
我國依憲執(zhí)政與西方資本主義憲政民主存在本質(zhì)區(qū)別
《決定》從論述堅(jiān)持依憲執(zhí)政與堅(jiān)持依法執(zhí)政關(guān)系的角度強(qiáng)調(diào)了依憲執(zhí)政的意義?！稕Q定》對依法執(zhí)政特征、憲法地位和作用以及黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國關(guān)系等方面進(jìn)行了全面闡述。
《決定》對依法執(zhí)政提出兩方面要求，即“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。因此，依法執(zhí)政實(shí)際上涉及依法治國和以規(guī)治黨兩個(gè)方面。其中依法治國首先是依憲治國，也就是說，依憲執(zhí)政首先意味著執(zhí)政黨依據(jù)憲法治國理政。依法執(zhí)政另一項(xiàng)要求為以規(guī)治黨，從依法執(zhí)政角度來看，黨內(nèi)法規(guī)也被視為依法執(zhí)政中“法”的重要內(nèi)容。同時(shí)，《決定》規(guī)定：任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。因此，依憲執(zhí)政還包含黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的內(nèi)容，黨要尊重憲法權(quán)威，保證憲法實(shí)施和維護(hù)憲法尊嚴(yán)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，我們所主張的依憲執(zhí)政，完全不同于西方資本主義國家的憲政民主。
首先，領(lǐng)導(dǎo)力量不同。西方資本主義憲政民主似乎超越于政黨制度，其實(shí)不然。無論兩黨制還是多黨制或其他形式，資產(chǎn)階級政黨從來沒有超然于法治之外，都極力通過競選、大選謀取議席來控制法治機(jī)關(guān)和法治運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。而堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是中國特色社會(huì)主義法治最基本的特征，是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家最根本的保證。我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，莊嚴(yán)宣告我國的政黨制度是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”。我們所強(qiáng)調(diào)的依憲執(zhí)政，是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨治國理政和管黨治黨的重要方式，是黨全面推進(jìn)依法治國的重要抓手，它是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)基本原則不動(dòng)搖前提下，通過尊重憲法權(quán)威、維護(hù)憲法尊嚴(yán)、推進(jìn)憲法實(shí)施、加強(qiáng)憲法監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)黨治國理政和管黨治黨的各項(xiàng)政策目標(biāo)的。
其次，權(quán)力分享能力不同。西方資本主義憲政民主存在著民主形式與民主實(shí)質(zhì)相脫節(jié)的問題。從表面上看，基于“普遍平等”“一人一票”原則進(jìn)行的民主選舉體現(xiàn)了每一個(gè)社會(huì)成員的意志。但是，在這種民意表面上聚集化的背后，真正起決定作用的還是各種資本力量、特殊的利益集團(tuán)或少數(shù)精英群體，民主所要決定的涉及國家生活和社會(huì)生活的重大事項(xiàng)則是普通民眾自身無法控制的，普通選民手中的選票只能簡單地體現(xiàn)社會(huì)公眾的“認(rèn)同度”，但無法真正有效地反映選民的真實(shí)意愿。而我國憲法莊嚴(yán)宣告，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)。全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人民代表大會(huì)制度是按照民主集中制原則，由選民直接或間接選舉代表組成人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，統(tǒng)一管理國家事務(wù)的政治制度。它有利于保證國家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志。
再次，權(quán)力行使方式不同。西方資本主義國家的憲政民主的價(jià)值核心在于所謂“民主”，其“憲政”的主要功能就是基于憲法規(guī)定通過“分權(quán)”方式來限制選舉中獲勝的多數(shù)人濫用自身的權(quán)利侵犯少數(shù)人利益，并且通過在選舉中獲勝的政黨每隔幾年上臺輪流執(zhí)政來實(shí)現(xiàn)不同政黨各自執(zhí)政理念和主張，實(shí)行的是立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三權(quán)分立，互相制衡。而我國憲法規(guī)定：國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)；地方各級人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。這一制度保證中央和地方的國家權(quán)力統(tǒng)一，確保國家權(quán)力掌握在人民手中，符合人民當(dāng)家做主的宗旨，適合我國的國情。
最后，具體歷史條件不同。憲政民主的民主機(jī)制的形成有其自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的因素。在傳統(tǒng)歐美國家，憲政民主曾有效存在，甚至表現(xiàn)出很強(qiáng)“生命力”。例如，世界上最早的成文憲法1787年美國聯(lián)邦憲法、挪威王國1814年憲法等目前仍然在生效，這樣的憲政民主有著自身合理存在的具體歷史文化條件，在世界上其他國家和地區(qū)則很難有效地實(shí)現(xiàn)。我們所強(qiáng)調(diào)的依憲執(zhí)政是中國特色社會(huì)主義實(shí)踐的產(chǎn)物，是基于中國特色社會(huì)主義民主政治理論和中國特色社會(huì)主義法治理論而存在，在制度實(shí)踐中有效運(yùn)行。實(shí)踐證明，這種民主模式基于中國土壤，適合中國民主政治發(fā)展，與全面推進(jìn)依法治國各項(xiàng)要求相適應(yīng)，因此具有旺盛生命力。
實(shí)際上，鑒于傳統(tǒng)憲政民主存在的先天價(jià)值缺陷，西方資本主義國家近年來也在探索以“協(xié)商民主”“對話民主”等新的民主形式來修正傳統(tǒng)意義上的多黨輪流執(zhí)政的憲政民主。對這一點(diǎn)，我們一定要清醒堅(jiān)定，保持應(yīng)有的道路自信、理論自信和制度自信。
總而言之，我國的依憲執(zhí)政絕不是西方資本主義的憲政民主，兩者存在著涇渭分明、不容混淆的根本區(qū)別。簡單地將我國依憲執(zhí)政類比于西方資本主義國家的憲政民主在法理上是站不住腳的，在民主政治的實(shí)踐中也沒有任何現(xiàn)實(shí)意義。
堅(jiān)持依憲執(zhí)政就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里
在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，堅(jiān)持依憲執(zhí)政就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從而有效推進(jìn)黨的各項(xiàng)政治主張，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的各項(xiàng)政策目標(biāo)。
習(xí)近平同志指出，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。他強(qiáng)調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督。為什么要堅(jiān)持依憲執(zhí)政呢？關(guān)鍵一點(diǎn)就是要依托憲法規(guī)定的反對特權(quán)和人人平等原則以及實(shí)現(xiàn)這些原則所建立起來的基本憲法制度，真正有效地解決實(shí)踐中存在的少數(shù)人以權(quán)謀私、腐敗墮落問題。憲法作為國家根本法，其自身的法律特征就是運(yùn)用制度來控制權(quán)力，這種制度特征恰恰解決了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的難題。《決定》在提出“堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”的基礎(chǔ)上，對如何通過制度來控制權(quán)力，提出了若干具體改革措施，規(guī)定：“依紀(jì)依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，形成嚴(yán)密的長效機(jī)制。完善和嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部政治、工作、生活待遇方面各項(xiàng)制度規(guī)定，著力整治各種特權(quán)行為。對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀(jì)依法予以堅(jiān)決懲處，決不手軟?！?/p>
只要我們高舉依法治國大旗、堅(jiān)持依憲執(zhí)政這個(gè)原則不動(dòng)搖，只要我們堅(jiān)定走中國特色社會(huì)主義法治道路的信心和決心不松懈，我們就一定能夠在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，通過實(shí)施全面推進(jìn)依法治國的各項(xiàng)有效制度措施，打破西方資本主義憲政民主的神話，走出一條真正屬于中國人自己的社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法治道路。
(作者為中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長、中國社會(huì)科學(xué)院中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員)