胡鞍鋼 清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，清華大學(xué)國情研究院院長(zhǎng)
毛澤東的制度創(chuàng)新中包括社會(huì)主義國家制度創(chuàng)新。這主要體現(xiàn)在1954年制定的《中華人民共和國憲法》。這部憲法，按照毛澤東的說法，總結(jié)了從清朝末年以來憲法問題的經(jīng)驗(yàn)，還參考了蘇聯(lián)和各人民民主國家憲法中好的東西。毛澤東還特別指出，講到憲法，資產(chǎn)階級(jí)是先行的。英國也好，法國也好，美國也好，資產(chǎn)階級(jí)都有過革命時(shí)期，憲法就是他們?cè)谀莻€(gè)時(shí)候開始搞起的。我們對(duì)資產(chǎn)階級(jí)民主不能一筆抹殺，說他們的憲法在歷史上沒有地位。毛澤東認(rèn)為，我們的憲法，是新的社會(huì)主義類型，不同于資產(chǎn)階級(jí)類型。我們的憲法，就是比他們革命時(shí)期的憲法也進(jìn)步得多。我們優(yōu)越于他們。中國作為現(xiàn)代化的落伍者，又是后來者，具有“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。這里毛澤東在制定中華人民共和國憲法時(shí)，自覺不自覺地利用了“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，包括一方面總結(jié)前人和外國人的（包括蘇聯(lián)社會(huì)主義國家和美國等資本主義國家的憲法）積極的與消極的、進(jìn)步的與倒退的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，另一方面還要超越于前人和外國人，因而就有可能在國家制度創(chuàng)新方面獲得后發(fā)優(yōu)勢(shì)。對(duì)此，毛澤東既有自覺性，更有自信性，他的結(jié)論就是中國的憲法優(yōu)越于西方的憲法。這在當(dāng)時(shí)是很難讓人接受的。但是，隨著實(shí)踐的檢驗(yàn)、歷史的檢驗(yàn)、國際的比較，“毛澤東預(yù)言”得到驗(yàn)證，中國的確創(chuàng)造了獨(dú)特的社會(huì)主義國家制度。其主要內(nèi)容包括：
民主集中制。《中華人民共和國憲法》第三條規(guī)定：中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。這既不是民主制，也不是集中制。既有民主，又有集中，才能實(shí)現(xiàn)“既有紀(jì)律又有自由，既有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢那種生動(dòng)活潑的政治局面”的政治民主目標(biāo)。從這個(gè)意義上看，中國的民主集中制對(duì)西方民主制是一個(gè)超越，如同“兩條腿走路”是會(huì)超過“一條腿走路”。
全國人民代表大會(huì)制度。1948年9月，毛澤東在中共中央政治局會(huì)議上講：關(guān)于建立民主集中制的各級(jí)人民代表會(huì)議制度問題，我們政權(quán)的制度是采取議會(huì)制呢，還是采取民主集中制？過去我們叫蘇維埃代表大會(huì)制度，蘇維埃就是代表會(huì)議，我們又叫“蘇維?！保纸小按泶髸?huì)”，“蘇維埃代表大會(huì)”就成了“代表大會(huì)代表大會(huì)”。這是死搬外國名詞?，F(xiàn)在我們就用“人民代表會(huì)議”這一名詞。我們采用民主集中制，而不采用資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制。議會(huì)制，袁世凱、曹錕都搞過，已經(jīng)臭了。在中國采取民主集中制是很合適的。我們提出開人民代表大會(huì)，孫中山遺囑還寫著要開國民會(huì)議，國民黨天天念（孫中山）遺囑，他們是不能反對(duì)的。外國資產(chǎn)階級(jí)也不能反對(duì)，蔣介石開過兩次“國大”他們也沒有反對(duì)。德國、北朝鮮也是這樣搞的。我看我們可以這樣決定，不必搞資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制和三權(quán)鼎立等。
新中國成立之后,人民代表大會(huì)制度正式成為中國的根本政治制度。它是由《中華人民共和國憲法》所規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。
這一制度與外國普遍采用的議會(huì)制度是有本質(zhì)區(qū)別的。第一，議會(huì)制度是基于議會(huì)黨團(tuán)，代表不同的利益集團(tuán)。人民代表大會(huì)制度中沒有議會(huì)黨團(tuán)，也不開展界別活動(dòng)，人大代表是按照選舉單位（除解放軍代表團(tuán)外，一般按照行政區(qū)劃）組成代表團(tuán)參加代表大會(huì)。第二，西方制度通常實(shí)行立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)“三權(quán)分立”。我國則采取人民代表大會(huì)與政府、法院、檢察院的形式。第三，議會(huì)制度下的議員基本是不同黨派的代表，我國的人大代表是由人民選舉產(chǎn)生。第四，議會(huì)制度下是兩黨或多黨輪流執(zhí)政，執(zhí)政綱領(lǐng)或政策就輪流變化。中國則是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨參政、政治協(xié)商，以保證執(zhí)政綱領(lǐng)和政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性及長(zhǎng)治久安。
中華人民共和國主席制度。設(shè)立這一制度，是國家主席行使國家元首職權(quán)，統(tǒng)率全國武裝力量，擔(dān)任國防委員會(huì)主席，擔(dān)任最高國務(wù)會(huì)議主席。為什么中國實(shí)行國家主席制度？這是毛澤東的精心設(shè)計(jì)，為的是保證黨和國家安全。對(duì)此，他有過解釋：為保證國家安全起見，設(shè)了個(gè)（國家）主席。我們中國是一個(gè)大國，疊床架屋地設(shè)個(gè)主席，目的是為著使國家更加安全。有議長(zhǎng)，有總理，又有個(gè)主席，就更安全些，不至于三個(gè)地方同時(shí)都出毛病。設(shè)國家主席，在國務(wù)院與全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)之間有個(gè)緩沖作用。毛澤東在親自修改審定的《憲法草案初稿說明》中指出，它與資本主義國家和我國歷史上的總統(tǒng)制完全不同。中華人民共和國主席是全國人民團(tuán)結(jié)一致的象征。他既不是立法的也不是行政的首腦，并不具有特殊權(quán)力，但是依靠他的地位和威信，他可以向全國人民代表大會(huì)、全國人民代表大會(huì)執(zhí)行委員會(huì)和國務(wù)院提出建議或召集國務(wù)會(huì)議，因而向國家做出他的貢獻(xiàn)。中華人民共和國主席最初由1954年憲法規(guī)定設(shè)立。國家主席是政治體制中一個(gè)獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)，既是國家的代表，又是國家的象征。
因“林彪事件”的政治原因，1975年憲法取消了國家主席的設(shè)置。
1982年憲法規(guī)定恢復(fù)設(shè)立中華人民共和國主席。國家主席的職權(quán)是：根據(jù)全國人民代表大會(huì)的決定和全國人大常委會(huì)的決定，公布法律，任免國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，授予國家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)，發(fā)布特赦令，發(fā)布戒嚴(yán)令，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令，派遣和召回駐外使節(jié)，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定，代表國家接受外國使節(jié)。中華人民共和國主席、副主席由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，必須接受全國人民代表大會(huì)的監(jiān)督。國家主席的活動(dòng)都是按照全國人民代表大會(huì)和全國人大常委會(huì)的決定進(jìn)行的。因此，中國國家元首制度是集體的，由國家主席和全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)結(jié)合起來行使。
國務(wù)院制度。國務(wù)院作為國家最高行政機(jī)關(guān)，實(shí)行中央一級(jí)政府制。國務(wù)院實(shí)行由總理主持國務(wù)院全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議的工作制度，負(fù)責(zé)政府方面的日常工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作。地方各級(jí)人民政府作為國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告；地方各級(jí)人民政府所屬各工作部門，受該級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并受上級(jí)人民政府（直至國務(wù)院）主管部門領(lǐng)導(dǎo)。這就形成了中國特有的垂直領(lǐng)導(dǎo)與雙重領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的行政領(lǐng)導(dǎo)體系。
1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中明確提出，中央的部門可以分成兩類。有一類，它們的領(lǐng)導(dǎo)可以一直管到企業(yè)，它們?cè)O(shè)在地方的管理機(jī)構(gòu)和企業(yè)由地方進(jìn)行監(jiān)督；有一類，它們的任務(wù)是提出指導(dǎo)方針，制定工作規(guī)劃，事情要靠地方辦，要由地方去處理。他還特別指出，我們的憲法規(guī)定，立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒有約束。由此形成了世界上獨(dú)特的中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的制度，中央集權(quán)是“為了建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國家，必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律”。地方分權(quán)是“在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國家比較有利”。毛澤東的結(jié)論是：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多?！辈贿^毛澤東認(rèn)為，在解決中央和地方、地方和地方的關(guān)系問題上，我們的經(jīng)驗(yàn)還不多，還不成熟，提出每過一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)成績(jī)，克服缺點(diǎn)。
從后來的實(shí)踐來看，兩個(gè)積極性還可以進(jìn)一步延伸為“中央為主導(dǎo)、地方為主體”。所謂中央為主導(dǎo)，是指中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和引導(dǎo)；所謂地方為主體，是指地方是中央決策的實(shí)施主體，對(duì)地方事務(wù)負(fù)總責(zé)。這就構(gòu)成了中央政府與地方政府激勵(lì)相容機(jī)制：一方面是全國的“大一統(tǒng)”，避免“一盤散沙、四分五裂”，同時(shí)“統(tǒng)而不死”；另一方面是地方的“正當(dāng)獨(dú)立性”，讓地方發(fā)揮自主性、積極性、創(chuàng)新性，同時(shí)“活而不亂”。
此外，還有中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)制度，中央軍事委員會(huì)制度，中央司法系統(tǒng)（如最高人民法院、最高人民檢察院），等等。
中國為什么不能實(shí)行西式民主？這既是一個(gè)新問題，也是一個(gè)老問題。早在1949年毛澤東就回答了這個(gè)問題，他把西方和中國的關(guān)系稱為“老師和學(xué)生”的關(guān)系。他說，帝國主義的侵略打破了中國人學(xué)西方的迷夢(mèng)。很奇怪，為什么先生老是侵略學(xué)生呢？中國人向西方學(xué)得不少，但是行不通，理想總是不能實(shí)現(xiàn)。多次奮斗，包括辛亥革命那樣全國規(guī)模的運(yùn)動(dòng)，都失敗了。國家的情況一天一天壞，環(huán)境迫使人們活不下去。懷疑產(chǎn)生了，增長(zhǎng)了，發(fā)展了。他還說，西方資產(chǎn)階級(jí)的文明，資產(chǎn)階級(jí)的民主主義，資產(chǎn)階級(jí)共和國的方案，在中國人民的心目中，一齊破了產(chǎn)。一切別的東西都試過了，都失敗了。這就是為什么毛澤東所建立的新中國不是資產(chǎn)階級(jí)民主的共和國，而是人民民主的共和國。（本文摘自胡鞍鋼等著《中國國家治理現(xiàn)代化》，2014年9月出版）
