十八屆四中全會(huì)的重要主題是全面推進(jìn)依法治國(guó)，反腐是其重頭戲之一。實(shí)踐證明，沒(méi)有有效的反腐，全面深化改革最終將成為空談；而如果沒(méi)有法治，則反腐也可能是鏡花水月。在十八大之后迅疾的反腐風(fēng)暴中，認(rèn)真思索法治，重新理解反腐，既是契機(jī)，也是必然。
貪腐內(nèi)在于人性的不完美
官商勾結(jié)、賣(mài)官鬻爵、貪污腐敗、貧富分化、環(huán)境污染、司法不公、政府失信、政黨惡斗、種族撕裂、社會(huì)歧視、政治操縱、犯罪高發(fā)、道德滑坡、黑社會(huì)橫行、食品衛(wèi)生危機(jī)、民眾移民外逃……幾乎人類(lèi)所有的慘劇都在這里上演，所有的丑惡都在這里肆虐！
也許難以想象。這，就是鍍金時(shí)代的美國(guó)！
19世紀(jì)60年代，內(nèi)戰(zhàn)之后，百?gòu)U待興，美國(guó)終于迎來(lái)其歷史上的第一次騰飛。然而，內(nèi)戰(zhàn)英雄格蘭特卻成了政治"罪人"，在格蘭特、海斯、克利夫蘭等一系列平庸總統(tǒng)執(zhí)政期間，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也進(jìn)入了貪腐的快車(chē)道，社會(huì)誠(chéng)信淪落、政府誠(chéng)信喪失。在美國(guó)地方政府中操縱選舉、控制市政建設(shè)、貪污腐敗的"城市老板"橫行近一個(gè)世紀(jì)，眾議院成為拍賣(mài)行，政府成為利益交換地，而法院則是當(dāng)之無(wú)愧的幫兇。
時(shí)人哀嘆，"貪污腐敗與無(wú)法無(wú)天，就是美國(guó)風(fēng)氣"，舉國(guó)"一切向錢(qián)看"，哲學(xué)家威廉·詹姆斯痛心疾首，"整個(gè)國(guó)家，把成功理解為金錢(qián)，這是一種民族病"；1905年，有法國(guó)人繪制了覆蓋45州的美國(guó)地圖，發(fā)現(xiàn)其中25個(gè)州完全腐敗，13個(gè)州部分腐敗，只有6個(gè)州勉強(qiáng)算得上政治清明；有學(xué)者考察之后制作的美國(guó)"腐敗與欺詐指數(shù)曲線"（1815-1975年）顯示，1840年之后的半個(gè)多世紀(jì)是美國(guó)腐敗高峰，并在與格蘭特總統(tǒng)的兩個(gè)任期（1868-1876）大致重合的期間達(dá)到頂峰。這段歷史也因馬克·吐溫的諷刺性同名小說(shuō)而被稱(chēng)為"鍍金時(shí)代"。
腐敗是所有人類(lèi)的頑疾，它內(nèi)在于人性的不完美，但也是一系列制度和社會(huì)性因素綜合的產(chǎn)物。制度的缺漏與權(quán)力的失控是社會(huì)性因素中最根本的。在腐敗開(kāi)始肆虐的1840年，美國(guó)雖然已經(jīng)建國(guó)60多年，但制度粗疏，尚難稱(chēng)得上是現(xiàn)代國(guó)家，官員、議員和法官的腐敗，從根本上說(shuō)是制度性的。選舉失靈，法治無(wú)力，在當(dāng)時(shí)已達(dá)極致。而內(nèi)戰(zhàn)之后，大發(fā)展促進(jìn)了大腐敗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，淪為最大的腐敗淵藪之一。資料顯示，1870至1913年間，美國(guó)GDP總量增長(zhǎng)了2.4倍，其占世界GDP總量的份額從8.9%猛增至19.1%。1870年，美國(guó)鐵路路軌里程僅為5.3萬(wàn)英里，1900年即劇增至25.8萬(wàn)英里，1920年為40.7萬(wàn)英里，半個(gè)世紀(jì)翻了8倍。鐵路一響，黃金萬(wàn)兩，隨著鐵路發(fā)展，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和工商業(yè)消費(fèi)興起，給貪腐提供了更多機(jī)會(huì)。
權(quán)力失控是病根
而實(shí)際上，從人類(lèi)發(fā)展的歷史看，幾乎所有國(guó)家在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時(shí)期，只要制度不健全、權(quán)力缺乏制衡，都會(huì)伴隨著極大的腐敗。政府對(duì)市場(chǎng)不適當(dāng)?shù)母深A(yù)、政府保留太多不合理的行政審批、對(duì)某些企業(yè)和行業(yè)不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼、決策機(jī)制的不夠民主和科學(xué)，以及官員權(quán)力的缺乏制約，都是導(dǎo)致腐敗高發(fā)的重要體制或機(jī)制性因素。
一把手權(quán)力的缺乏制約，在我國(guó)最為明顯，也使得腐敗呈現(xiàn)出向集體化發(fā)展的趨勢(shì)，甚至連有些法院都不能幸免。廣東茂名腐敗窩案共涉及省管干部24人、縣處級(jí)干部218人，波及黨政部門(mén)105個(gè)，茂名市轄6個(gè)縣(區(qū))的主要領(lǐng)導(dǎo)全部涉案。最典型的是周永康案，在其漫長(zhǎng)的政治生命中，歷經(jīng)能源、地方和政法等系統(tǒng)，對(duì)周的查處掀開(kāi)了一個(gè)巨大的政商關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從子女、親屬、秘書(shū)到下屬，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、錯(cuò)綜復(fù)雜。有學(xué)者對(duì)1978年以來(lái)被查處的383個(gè)正處級(jí)以上腐敗案分析后發(fā)現(xiàn)，大部分案件都涉及數(shù)人，超過(guò)10人的就有66起，有23起系窩案。早在2001年3月，最高人民檢察院在向第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議所做的工作報(bào)告中，也指出"窩案"增多，成為腐敗案件的一個(gè)特點(diǎn)。
"窩案"中的涉腐官員往往形成網(wǎng)絡(luò)，而一把手就是"結(jié)網(wǎng)者"，是蛛網(wǎng)中最大的"蜘蛛"。一項(xiàng)對(duì)2003-2014年352名副廳級(jí)以上被查官員的研究顯示，其中大約60%是"一把手"。他們主要分布在黨政權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位。在目前的體制下，"一把手"權(quán)力大但缺乏有效監(jiān)督，上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，社會(huì)監(jiān)督更難。在單位內(nèi)部，"一把手"不僅凌駕于所有班子成員之上，有時(shí)也凌駕于法規(guī)制度之上，甚至"言出法隨"。絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)地導(dǎo)致腐敗，但在單位內(nèi)部卻無(wú)人能管。他們精于掩蓋腐敗的蓋，反偵察能力也很強(qiáng)，查處難度很大，往往涉及全局，牽一發(fā)而動(dòng)全身，一查就勾連出一大幫秘書(shū)、下屬和同僚，形成"窩案"。
將權(quán)力關(guān)在籠子里
十八大以來(lái)，中國(guó)反腐敗進(jìn)入新的歷史階段。到2014年7月底，中國(guó)掀起了1949年以來(lái)最大規(guī)模的反腐敗運(yùn)動(dòng)，近6.3萬(wàn)名黨政官員被查處，其中包括30余名非常高層的人物，近70名受到調(diào)查的官員自殺。到10月份，已經(jīng)有6名正部長(zhǎng)級(jí)高官被查，更有徐才厚、周永康、蘇榮等"大老虎"倒臺(tái)。一手打老虎，一手拍蒼蠅，以打虎來(lái)割除腐敗勢(shì)力，以拍蒼蠅來(lái)改變社會(huì)風(fēng)氣，相輔相成，"治標(biāo)"效果顯著。
在繼續(xù)高壓反腐的同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)改革，完善制度建設(shè)。十八大以來(lái)，一系列反腐的法規(guī)制度紛紛出臺(tái)，小到月餅、購(gòu)物卡、會(huì)員卡，大到"八項(xiàng)規(guī)定"、"反四風(fēng)"、"反浪費(fèi)"等，反腐倡廉制度體系更加完善。這也與國(guó)際社會(huì)的反腐規(guī)律是一致的。在鍍金時(shí)代末期，面臨嚴(yán)重的貪腐行為，美國(guó)通過(guò)了一系列重建官員職業(yè)倫理的法律，嚴(yán)懲腐敗。根據(jù)張宇燕教授的研究，1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《彭德?tīng)栴D法》，確立以功績(jī)制為核心的文官選拔和獎(jiǎng)懲機(jī)制，嚴(yán)厲打擊分贓交易。此后，為保證政府廉潔、防止金錢(qián)對(duì)選舉的滲透和腐蝕，一系列與抑制腐敗密切相關(guān)的法律得到通過(guò)，比如禁止公司向聯(lián)邦公職候選人捐款的法律（1907年）、競(jìng)選經(jīng)費(fèi)公開(kāi)法（1910年）、聯(lián)邦反腐敗行為法（1925年）和禁止聯(lián)邦文官參與政黨活動(dòng)的哈奇法（1939年）等。從而構(gòu)建了一個(gè)高度透明、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)、分權(quán)制衡的制度。隨著美國(guó)對(duì)政府道德標(biāo)準(zhǔn)的不斷修訂，其所謂"現(xiàn)代公共道德管理體系"亦開(kāi)始逐步走向成熟。
依法獨(dú)立而強(qiáng)有力的執(zhí)法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則是這一系列反腐法規(guī)取得成效的保障。在美國(guó)，負(fù)責(zé)調(diào)查和起訴公共腐敗行為的聯(lián)邦刑事機(jī)構(gòu)，有司法部公共廉潔處、聯(lián)邦調(diào)查局和獨(dú)立檢察官；非刑事公共廉潔機(jī)構(gòu)包括司法部律師辦公室、政府道德辦公室、監(jiān)察長(zhǎng)辦公室和白宮律師辦公室等。20世紀(jì)以來(lái)，近80%的公共腐敗案件是由聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)依據(jù)《反腐敗行為法》提出訴訟的。經(jīng)過(guò)差不多三十年的努力，1914年，美國(guó)就成為世界上比較廉潔的國(guó)家。
健全的立法與嚴(yán)格的執(zhí)法，形成了一套嚴(yán)密而有效的反腐倡廉制度體系，不僅使官員不敢腐、不能腐，并最終形成一個(gè)官員"不想腐"的局面。這也正是習(xí)近平總書(shū)記所提出的"將權(quán)力關(guān)在籠子里"。
雙軌并進(jìn)的法治新思維
大規(guī)模的反腐敗已經(jīng)帶來(lái)一些應(yīng)該預(yù)見(jiàn)到的后果。部分官員積極性受挫，從亂作為到不作為，滑入惰政、怠政的另一個(gè)極端；眾多干部被查，也可能導(dǎo)致涉案單位的人心浮動(dòng)。李克強(qiáng)、王岐山都已經(jīng)關(guān)注到這些現(xiàn)象。從以往實(shí)踐看，"運(yùn)動(dòng)式反腐"，有可能淪為"割韭菜"，反腐如火燎原，但腐敗依然春風(fēng)吹又生。更重要的是，雖然當(dāng)前由黨的紀(jì)律部門(mén)厲行反腐極富成效，但一方面被外媒譏為有政治斗爭(zhēng)和算計(jì)之嫌，另一方面也因其不完全符合現(xiàn)代法治原則而飽受詬病。在中國(guó)不可能全盤(pán)復(fù)制西式法治的背景下，反腐必須要有中國(guó)特色的法治新思維。
人類(lèi)反腐經(jīng)驗(yàn)表明，權(quán)力約束、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)與透明政治，是治理腐敗的不二良方。權(quán)力必須"進(jìn)籠子，曬太陽(yáng)"。因此，官員財(cái)產(chǎn)和重大事項(xiàng)公開(kāi)制度應(yīng)從試點(diǎn)到普遍推行，由于中國(guó)獨(dú)特政治體制，公開(kāi)的廣度和深度要遠(yuǎn)超西方國(guó)家才行；信息公開(kāi)條例應(yīng)該升格為信息公開(kāi)法，從行政部門(mén)覆蓋到全部行使公權(quán)力的黨政與權(quán)力機(jī)關(guān)，及國(guó)企和事業(yè)單位；行政組織法、行政程序法的出臺(tái)或進(jìn)一步完善，使政府決策與執(zhí)法受到更嚴(yán)格的法律監(jiān)管；司法改革穩(wěn)步推進(jìn)，在提高法官素質(zhì)、法院管理水平進(jìn)一步提高的基礎(chǔ)上，確保法官依法獨(dú)立審判；切實(shí)保障憲法所規(guī)定的公民言論自由和監(jiān)督國(guó)家公職人員的權(quán)利，使得官員行動(dòng)被置于公眾的監(jiān)督之下；加強(qiáng)民主，強(qiáng)化人大的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)職能；以收入分配改革提高公職人員和民眾的收入水平，保障體面和有尊嚴(yán)的生活等等。通過(guò)構(gòu)建一套高度透明、切實(shí)問(wèn)責(zé)、監(jiān)督制衡的現(xiàn)代治理體系，以嚴(yán)格治吏形成一個(gè)高效廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍，最終實(shí)現(xiàn)政治清明、官員清廉、風(fēng)清氣正。
但更重要的是，對(duì)腐敗要有新的思維和新的認(rèn)識(shí)。"腐敗"是一個(gè)道德用語(yǔ)，而非法治術(shù)語(yǔ)。當(dāng)前所言的反腐敗，實(shí)際上包括兩個(gè)層面：一個(gè)是反公職人員的職務(wù)性違法犯罪，另一個(gè)是建設(shè)政府的執(zhí)政倫理與官員的行政倫理。前者是法治的軌道，后者是德治的軌道，應(yīng)該雙軌并進(jìn)，而不能將其混淆。打擊職務(wù)違法或職務(wù)犯罪應(yīng)是專(zhuān)屬于國(guó)家司法部門(mén)的職權(quán)，不宜由黨的紀(jì)律部門(mén)主導(dǎo)。盡管考慮到當(dāng)前的情況，短期內(nèi)可以嘗試通過(guò)相關(guān)立法將黨的紀(jì)律部門(mén)納入到國(guó)家打擊職務(wù)違法或犯罪體系中，使其反腐工作建立在堅(jiān)強(qiáng)的法律基礎(chǔ)之上。
將來(lái)不再主導(dǎo)打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪之后，執(zhí)政黨的紀(jì)律部門(mén)可以擔(dān)負(fù)起更為重要的使命，那就是執(zhí)政倫理和行政倫理建設(shè)，形成現(xiàn)代公共道德治理體系。無(wú)論是基于執(zhí)政黨的黨章和綱領(lǐng)，還是基于她所作出的全心全意為人民服務(wù)、不謀取任何私利的政治承諾，對(duì)黨員和干部都應(yīng)有比普通公民更高的道德倫理要求。以德治國(guó)，強(qiáng)調(diào)的是黨員干部的"德"。普通公民失德，不過(guò)是構(gòu)成對(duì)個(gè)人社會(huì)信任和品性的貶損；但黨員干部的失德，則因大多具有公共性而必須承擔(dān)責(zé)任。相應(yīng)的問(wèn)責(zé)，就應(yīng)由執(zhí)政黨的紀(jì)律部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)。而當(dāng)前執(zhí)政黨紀(jì)律部門(mén)重點(diǎn)聚焦于打擊職務(wù)違法和犯罪的"腐敗"，實(shí)際上導(dǎo)致黨政干部大量也許并未涉及違法犯罪的奢侈浪費(fèi)、面對(duì)公共議題不負(fù)責(zé)任的口不擇言（想想"你是為黨說(shuō)話還是為群眾說(shuō)話"吧）、文過(guò)飾非、推諉扯皮、謊報(bào)瞞報(bào)、撒謊欺騙、作風(fēng)粗暴、言而無(wú)信、脫離群眾等失德、失信、失言行為得不到重視。導(dǎo)致對(duì)公民和黨員干部之間道德問(wèn)題上的"倒掛"，一方面對(duì)公民大力提倡核心價(jià)值、進(jìn)行道德教化；另一方面，不少黨員干部自身卻是道德水準(zhǔn)低下。
因此，反腐的法治新思維，不是說(shuō)執(zhí)政黨的紀(jì)律部門(mén)應(yīng)置身于反腐之外，而是在法治的原則下進(jìn)行精細(xì)化治理。職務(wù)違法和犯罪的預(yù)防和懲處，交由黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家司法機(jī)關(guān)；執(zhí)政倫理、行政倫理建設(shè)與官員失德行為的懲處，則交由執(zhí)政黨的紀(jì)律部門(mén)。"黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，國(guó)法高于黨紀(jì)"，黨紀(jì)國(guó)法既統(tǒng)一，又分工，雙軌并進(jìn)。這樣，一方面可以使反腐真正實(shí)現(xiàn)制度化、定型化、常規(guī)化和法治化，使其真正能夠?qū)崿F(xiàn)純潔政府的目標(biāo)；另一方面，將職務(wù)違法犯罪與失德失信都納入到"反腐"之中，國(guó)家司法機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律部門(mén)"雙軌"并進(jìn)、分工配合，對(duì)黨員干部職務(wù)違法犯罪和失德失信行為實(shí)現(xiàn)兩手都要抓、兩手都要硬，法治與德治雙軌并重，則不僅能夠?qū)崿F(xiàn)官場(chǎng)的廉潔公正，而且還能夠產(chǎn)生衍生效應(yīng)，通過(guò)變仕風(fēng)而易世風(fēng)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的風(fēng)清氣正，海晏河清的理想目標(biāo)。