土改突破口在于農(nóng)地農(nóng)房確權(quán) “逐步收縮征地規(guī)模、探索農(nóng)地農(nóng)房入市”是土改可行路徑。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁日前接受中國證券報記者采訪時表示，在城市化背景下，農(nóng)村必須適應(yīng)資源要素重新配置的要求，其中重要一條就是允許土地產(chǎn)權(quán)有足夠的流動性。要使農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化紅利，前提是完成農(nóng)地確權(quán)，轉(zhuǎn)向市場在配置資源中起決定性作用的體制。他強調(diào)改革不應(yīng)自我設(shè)限、自縛手腳；現(xiàn)實可行的土改路徑，就是“逐步收縮征地規(guī)模、探索農(nóng)地農(nóng)房入市”。為此，一手實施“先行先試”的主動改革，一手從各地農(nóng)地農(nóng)房入市的實際經(jīng)驗中提取政策元素，兩相結(jié)合勾畫出城市化“新土改”路線圖。
農(nóng)村資源重新配置
中國證券報：本屆政府提出大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，這對農(nóng)村而言意味著什么？
周其仁：推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村要做的事情并不少，核心的一點就是要適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的巨變。我們知道，改革開放后農(nóng)村人口外出數(shù)量大幅增加。與以往好幾億人都不準(zhǔn)自由流動的狀態(tài)比，農(nóng)村體制顯然必須有所變化。人是最活躍的因素，農(nóng)村人向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移加速，勢必要求農(nóng)村原有的各種資源也重新配置，包括農(nóng)村的生產(chǎn)方式、生活方式都會有較大的變化。如果說農(nóng)村面臨挑戰(zhàn)的話，首先就是面臨一個農(nóng)村資源再配置的新過程。
怎么理解呢？我們看到，這些年農(nóng)村已發(fā)生了一些變化，比如鄉(xiāng)村的公路建設(shè)有很大進(jìn)步，車輛包括自行車、摩托車甚至汽車都增加了很多，由此讓農(nóng)村的生活方式和集聚程度出現(xiàn)改變。農(nóng)村居住不用再那么分散，因為交通工具的改善，哪怕還是從事農(nóng)業(yè)，可有效覆蓋的半徑也大了不少。在這種情況下，有條件的地方重新配置資源，改善居追境，提升農(nóng)村集聚度、改善村落基礎(chǔ)設(shè)施，就搞得起來了。為此要籌資，否則農(nóng)村、小集鎮(zhèn)老是破破爛爛的，怎么叫分享城市化、工業(yè)化的好處？
中國證券報：在這種新形勢下，土地管理體制如何適應(yīng)？
周其仁：剛才說到農(nóng)村資源的重新配置，放在土地方面就是要允許農(nóng)村土地有足夠的流動性，因為相關(guān)要素的比例已經(jīng)發(fā)生了變化。比如原來10個人種地，現(xiàn)在走掉6個外出打工。這就產(chǎn)生了轉(zhuǎn)讓承包土地的需求。如果要素流轉(zhuǎn)受阻，導(dǎo)致資源得不到充分利用，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。
早在上個世紀(jì)八十年代就提出過，土地要向種地能手集中。這在當(dāng)時很難做到，因為當(dāng)大家都只能種地為生的時候，不可能有多余土地轉(zhuǎn)讓。現(xiàn)在則不一樣，那么多農(nóng)民進(jìn)入工商業(yè)、服務(wù)業(yè)，就可以把自己那塊農(nóng)地轉(zhuǎn)讓出去，這種流轉(zhuǎn)和分工顯然有助于提高整個社會的生產(chǎn)力。如今人口流動已很少受約束，其他一些原本靜止不動的要素也應(yīng)被允許進(jìn)入流轉(zhuǎn)過程。這是現(xiàn)在能看清楚的一個趨勢。
分享紅利首先要確定權(quán)利
中國證券報：如何使農(nóng)民分享到城鎮(zhèn)化的紅利，真正得到其土地增值收益中應(yīng)有的份額？
周其仁：分享紅利首先要確定權(quán)利，對土地確權(quán)是做所有事情的基矗在市場經(jīng)濟(jì)下，資源的分配首先要看誰有權(quán)利參與這個過程。就土地而言，第一，誰的地；第二，誰能轉(zhuǎn)讓以及轉(zhuǎn)讓時參與價格形成，所有這些都涉及到權(quán)利問題。一個公平的、允許各方競價的過程本身就是一個分配過程。
當(dāng)然，確權(quán)之后法治要跟上，在土地這種重大要素的流轉(zhuǎn)過程中，自由和公正需要法律來保障。如果政府征地、政府又賣地，再加上市場也在政府掌控之下，這種不合理包辦機(jī)制實際上是害了相關(guān)官員。一定要把體制搞對頭，否則都是輸家。
我們主張利用市場的力量來定價，但市場的基礎(chǔ)是財產(chǎn)權(quán)，所以要先下大力氣把相關(guān)各方的權(quán)利明確下來，然后用法律、習(xí)俗、道德等力量來保護(hù)。這個架構(gòu)的形成，自然也是一種分配制度。當(dāng)然，如果這個分配結(jié)果不讓人滿意，還可以進(jìn)行二次分配。比如對于土地管理過程中產(chǎn)生的稅收，用得好的話就能彌補初次分配中很多不如意的地方。
中國證券報：但眼下的問題好像并不在于此？
周其仁：是的，我們的問題在于初級分配的權(quán)利體系還沒建立起來，比如農(nóng)民到底有沒有權(quán)利轉(zhuǎn)讓他們的土地、在轉(zhuǎn)讓過程中如何收益，這些都還是問題。目前的征地制度，不管是不是公益用途都靠征用，補償水平由政府定，這種模式何嘗不是一種分配體制？將來，農(nóng)地入市除了公益用途如國防等可以征用外，其他商業(yè)性項目都應(yīng)遵循市場準(zhǔn)則來，“愿打愿挨”、有買有賣，而這一切都離不開確權(quán)。
不妨考慮把土地房屋作為地方的、特別是城市的事務(wù)，分權(quán)制定符合各自實際情況的政策，選用合適的地方性法律法規(guī)。尤其在轉(zhuǎn)型中，更有必要加大地方和城市應(yīng)對的自主權(quán)。這些年高度行政化集權(quán)的土地管制與房價調(diào)控，中央部門出力不少，討好不多，有值得總結(jié)的教訓(xùn)。要明白，對城市化進(jìn)程中的土地增值，不論“漲價歸公”口號多響亮，實際上真正通行的還是“土地漲價可分成”。這一原則，在十八屆三中全會決定里已經(jīng)確定，要有效吸收地方信息、經(jīng)由地方程序來落實。所以全國性的法律和政策在給出基本準(zhǔn)則之后，要充分依靠地方經(jīng)驗、地方法規(guī)和地方政策，才有望解決大量復(fù)雜的實際問題。
中國證券報：注意到您剛才的一個表述是“如果有人不滿意”，這里的“人”是指誰？
周其仁：這包括相關(guān)的參與各方。從資源的確權(quán)到市場流轉(zhuǎn)，是否公道不能由參與的某一方來說，必須讓相關(guān)各方都有機(jī)會來反映意見。也正因此，要發(fā)揚社會主義民主，保證有這么一個公開、平等的意見平臺發(fā)聲。
中國證券報：不包括其他更廣泛的人嗎，比如城郊或開發(fā)地區(qū)之外的農(nóng)民？
周其仁：包括。問題是誰代表哪些遠(yuǎn)地農(nóng)民??？剛才說了，初次分配之后還有二次分配來調(diào)節(jié)利益。只要保證相關(guān)稅費征收和使用好，實際上就能體現(xiàn)公眾利益，包括其他遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民。
避免“半拉子改革”現(xiàn)象
中國證券報：何謂“半拉子改革”現(xiàn)象，如何避免？
周其仁：1980年代開局勢如破竹的改革，后來受過氣觀念與既得利益的雙重束縛，在相當(dāng)一個時期停滯不前。漸進(jìn)改革策略的真諦在于持續(xù)“進(jìn)”、不斷改。不進(jìn)而停，落下一個部分改、部分未改的體制，就很像一個“半拉子工程”，久拖不改，有爛尾的危險。這方面，城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度算得上是一個典型。
我們看到，1988年憲法就說土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但這個改革干了一半就被卡住了只開了國有土地轉(zhuǎn)讓的口子，農(nóng)民土地則到今天還沒有完全放開。改革30多年后，城鄉(xiāng)土地制度還是一個二元架構(gòu)城市的國有土地政府有權(quán)向市場轉(zhuǎn)讓，但農(nóng)村集體土地卻仍然被限于自給自用，非被征用之后，才可以經(jīng)政府之手向市場轉(zhuǎn)讓。這個半拉子工程，形成了一個“政府一手征地、一手賣地”的制度怪胎，資源配置效率日趨低下，收益分配不公日趨嚴(yán)重。
盡管這種做法也有其正面意義，因為這給城市化找到了一個資本積累的辦法。但實踐也證明，這種模式的弊端越來越大，第一，政府在土地問題上陷得太深，他已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是一個裁判，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個平等參與的玩家，而是一個壟斷玩家。土地只有拿到他手里才能賣，這一條對政府危害不淺，那么多腐敗案子都多多少少有土地的影子，這其實把干部給害了。應(yīng)該打破政府對于土地的壟斷和定價權(quán)。
中國證券報：大環(huán)境下土改難以單兵突進(jìn)，有沒有一個突破口？
周其仁：如果要說突破口的話，土地確權(quán)顯然是第一位的。當(dāng)然，在現(xiàn)實中會遭遇很多難題，但改革需要頂層設(shè)計的指導(dǎo)，也需要在實踐中不斷探索和推進(jìn)。上個世紀(jì)80年代的土地改革，回過頭去看是快很多，但當(dāng)時卻是面臨著很多困難。對于沒有實踐過的東西，人們總難免會產(chǎn)生這樣那樣的看法，部分是因為觀念，部分是因為利益，都難免有歧見。但不能因為這些就裹足不前，還應(yīng)當(dāng)是實踐第一的原則，試試看，慢慢的認(rèn)識就會統(tǒng)一。
中國證券報：在城鎮(zhèn)化和三農(nóng)問題的解決過程中，資本市場能否發(fā)揮作用？
周其仁：資本市場也是要素市場的重要一面，剛才講了，農(nóng)村在各種要素流動起來的情況下，其本身的建設(shè)還需要很多的投資。凡是需要投資，資本市場就可以幫上忙。資本市場也沒有那么多偏見，說這是農(nóng)村的事情就不做，主要還是看回報率高低。當(dāng)然，資本市場下鄉(xiāng)以后具體如何和農(nóng)民結(jié)合、農(nóng)民如何適應(yīng)資本市場的要求，這都是一個漸進(jìn)的過程。
中國證券報：最后一個問題，作為一位生于城市而又歷經(jīng)下鄉(xiāng)鍛煉的農(nóng)村研究專家，您的鄉(xiāng)愁是什么？
周其仁：鄉(xiāng)愁是思鄉(xiāng)之情。我出生在城市，故鄉(xiāng)是城市，對我而言鄉(xiāng)愁有兩個含義，一個是我的故鄉(xiāng)在上海，現(xiàn)在不在上海生活，但對于上海的方方面面總是格外的多關(guān)心一點，如果去上海，就會有親切感，無論是風(fēng)土人情、習(xí)慣、包括小吃，總會讓你想起小時候的生活；另一種是，我下鄉(xiāng)呆了十年，又做了很多年農(nóng)村的調(diào)查，這么多年過去，當(dāng)年下鄉(xiāng)的地方和熟悉的一些人和事變得怎么樣了，總會多關(guān)心一點。
“集體土地”概念含糊
中國證券報：土地流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村資源的一大途徑，但也有人擔(dān)心陷入中國歷史上“流轉(zhuǎn)兼并分化”的周期律？
周其仁：要明確，允許土地流轉(zhuǎn)并不等于土地兼并。目前的農(nóng)村土地管理確實出現(xiàn)一些亂象，但其根源在于沒有確權(quán)。土地沒有明確“主人”，部分村干部得以打著集體的名義上下其手，掠奪農(nóng)民財產(chǎn)。從經(jīng)驗看，“集體土地”常常是張含含糊糊的“皮”，什么叫集體、誰是集體、誰又能代表集體？這些問題不在深化改革中解決，都是空談。
所以，到底哪些現(xiàn)象是由流轉(zhuǎn)引起的兼并，哪些是“大鍋飯”這種含糊不清的公有制讓少數(shù)特權(quán)人物牟取不正當(dāng)利益，我們要分辨開，然后再展開討論?，F(xiàn)在的問題是，很細(xì)致的財產(chǎn)權(quán)利問題糾結(jié)到一起了。事實上，在尚未確權(quán)的情況下，土地不準(zhǔn)合法流轉(zhuǎn)一樣會發(fā)生侵權(quán)問題。
中國證券報：確權(quán)，確的是使用權(quán)嗎？
周其仁：認(rèn)為在公有制下確權(quán)就只能確使用權(quán)，是自我設(shè)限、自縛手腳。我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注現(xiàn)實中發(fā)生了什么、帶來了什么后果、以及哪些后果是不想要的，又可以采取哪些措施來避免？萬不可先入為主，自己先給自己劃定一個框框。如果這樣的話，那當(dāng)年包產(chǎn)到戶就是錯的社會主義怎么能包產(chǎn)到戶呢？可不包產(chǎn)到戶，最后只能餓肚子，對社會主義有什么好呀？！可以說，是從實際出發(fā)還是從教條出發(fā)，差別就在這里。
從法律層面看，1988年憲法修正案寫明“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，這顯然包括了國有和農(nóng)村的集體土地。當(dāng)初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，用的就是農(nóng)村土地；廣東“三來一補”模式下的外來企業(yè)同樣也占用了農(nóng)村土地，因此土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓實際上早已有之。
1988年憲法也寫了土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，只不過有個細(xì)節(jié)尚未完成至今還只出臺過城鎮(zhèn)土地的相關(guān)規(guī)定，也就是1990年的城鎮(zhèn)國有土地轉(zhuǎn)讓條例，而集體土地一直沒有拿出相關(guān)條例來，目前所知，廣東和一些省市搞了地方法規(guī)，但全國性的依然沒有。
中國特色的社會主義，是改革的社會主義，這就需要大膽嘗試。既然使用權(quán)可以確到人和戶，收益權(quán)也可以確到人和戶，為什么轉(zhuǎn)讓權(quán)就不可以呢？
“小產(chǎn)權(quán)房”概念不準(zhǔn)確
中國證券報：有人認(rèn)為，允許小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正并不符合法治精神。而且在集體所有制下，也有委托代理而來的非正當(dāng)利益問題。
周其仁：我認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”的叫法，嚴(yán)格推敲并不準(zhǔn)確，也沒有多少道理，因為不符合法治精神。像當(dāng)年把離開農(nóng)村的農(nóng)民叫成“盲流”一樣，還帶有一種歧視甚至侮辱的意味。所謂“小產(chǎn)權(quán)房”姑且這么叫一般指農(nóng)民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅，在這一名詞背后，反映的是一個社會成員的權(quán)利問題。大家想想，誰“斜、誰“大”？國家、政府手里的地可以合法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的地憑什么就不能呢？非得把人家土地轉(zhuǎn)讓權(quán)剝奪，然后變成政府的轉(zhuǎn)讓權(quán)嗎？
這種模式顯然不合理，但其形成卻有著歷史原因，因而一下子完全去掉也做不到。現(xiàn)在的基本方針是，逐步收縮范圍，擴(kuò)大農(nóng)地入市的比重，應(yīng)當(dāng)肯定這個思路，而不是去炒作什么小產(chǎn)權(quán)大產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)實可行的路徑，是“逐步收縮征地規(guī)模、探索農(nóng)地農(nóng)房入市”。為此，一手實施“先行先試”的主動改革，一手從各地農(nóng)地農(nóng)房入市的實際經(jīng)驗中提取政策和法律元素。兩相結(jié)合，正有望勾畫出城市化“新土改”路線圖。
中國證券報：還有人認(rèn)為，允許小產(chǎn)權(quán)房的存在是一種不公平？
周其仁：先講合法不合法。須知，所謂“小產(chǎn)權(quán)房”并不違法，我翻了半天，發(fā)現(xiàn)1988年憲法沒有講，當(dāng)年修改的土地管理法也沒有講，后面有一些法提到了，但和憲法違背。正本清源，請大家先回到1988憲法修正案的立場上來。
至于公平不公平，取決于人們怎么看。農(nóng)民有房可賣、居民有錢可買，雙方協(xié)議成交，有什么不公平？小產(chǎn)權(quán)房價格固然便宜，但位置、建筑質(zhì)量、維修、物業(yè)管理等一般都沒有“大產(chǎn)權(quán)房”那么健全，要提心吊膽，還不能按揭貸款，這些因素會體現(xiàn)在價格中了。也有人說“小產(chǎn)權(quán)房”沒有上繳有關(guān)稅費，但很多案例不是人家不交，而是政府不收。無非是想維系土地的獨家行政壟斷，否定農(nóng)民交易土地的合法性。
摒棄用等級思維配置資源
中國證券報：地票試驗為何難于推廣，對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場有何建議？
周其仁：在我們這么大的國家搞這個東西，總要一步步來。一是地票除了大城市很難搞得起來，因其前提是在同一個區(qū)劃里地價差別足夠大，譬如重慶就有這個條件。第二，試點和現(xiàn)有政策不相符的一些做法必然要面對一些框框，獲得批準(zhǔn)要走程序、費時間。
所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場，其要義在于使以往被人為分割開的農(nóng)村土地和城市土地重歸一體。應(yīng)當(dāng)摒棄用等級思維來決定資源配置的習(xí)慣，形成一個更加良性的機(jī)制，將各種資源配置到其價值發(fā)揮最大的地方。目前的勞動力市場，基本上就達(dá)到了這樣的效果，人口流動的方向基本上體現(xiàn)了個體自身的價值判斷。土地問題也是一個道理。我認(rèn)為，城鄉(xiāng)之間的壁壘應(yīng)爭取在我們這代人手中消除。
中國證券報：消除城鄉(xiāng)壁壘要求放開戶籍限制，但總有人擔(dān)心由此帶來問題。
周其仁：有些是有根據(jù)的害怕，有些是沒有根據(jù)的害怕。既然是改革，就難免面對風(fēng)險，但這并不重要。有問題就解決問題，改革本來就是發(fā)現(xiàn)問題解決問題的過程。這也不能動、那也不能動，遇到的問題就老解決不了。
過去沒有全球市場，也沒有這么多的中國制造，沒有足夠的商業(yè)、服務(wù)業(yè)和工業(yè)來吸納勞動人口，放松戶籍限制，大量人出來讓人覺得有很大風(fēng)險，但今天完全不是這種情況了。很多地方都出現(xiàn)招工難，還需要那么擔(dān)心嗎？所以要從實際出發(fā)，多用常識判斷。