“走出去”安全網(wǎng)構(gòu)建中的“三駕馬車”

摘要

中國海外利益拓展的力度、廣度和深度都是空前的，中國海外利益集聚的規(guī)模也越來越大。如何構(gòu)建中國“走出去”的安全網(wǎng)保護(hù)中國海外利益，正迫切地要求政府、社會、企業(yè)和公民做出回答。這其中，中國學(xué)界尤為關(guān)注政府在安全網(wǎng)構(gòu)建的作用，呼吁政府加大領(lǐng)事資源投入和動用軍事力量的呼聲十分強(qiáng)烈。為“走出去”編織牢固的安全網(wǎng)，是政府不可推卸和應(yīng)盡的責(zé)任。但是，必須認(rèn)識到中國海外利益的超大規(guī)模以及安全網(wǎng)建設(shè)所需的巨大資源。從這些基本情況出發(fā)，必須改變單純依靠政府的局面，調(diào)動市場和社會的力量參與安全網(wǎng)建設(shè)，實現(xiàn)從一架馬車到三架馬車的機(jī)制性轉(zhuǎn)變。

作者簡介

李少杰，男，清華大學(xué)碩士在讀，察哈爾學(xué)會項目主管，現(xiàn)負(fù)責(zé)“民營安保公司和中國海外利益保護(hù)”課題工作。郵箱：shaojieli08@gmail.com。

隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的實施，海外利益正日益成為中國國家利益的重要組成部分。數(shù)以萬計的中資企業(yè)在全球各個角落投資業(yè)務(wù)、承攬工程，數(shù)以百萬計的中國公民在全世界游學(xué)、務(wù)工和經(jīng)商，數(shù)以千萬計的中國游客正興致勃勃地游覽世界的美景。中國海外利益拓展的力度、廣度和深度都是空前的，集聚的規(guī)模也越來越大。然而，當(dāng)今世界并不太平，近年來波及和針對中國公民及境外企業(yè)的安全事件更是層出不窮。如何保護(hù)海外利益，構(gòu)建中國“走出去”的安全網(wǎng)正迫切地要求得到回答。

在安全網(wǎng)構(gòu)建的討論中，中國學(xué)界較為關(guān)注政府的作用，呼吁政府加大領(lǐng)事資源投入和動用軍事力量的呼聲尤為強(qiáng)烈。然而正如一些學(xué)者所指出的那樣：“此種對海外利益保護(hù)的解讀所體現(xiàn)出來的，是我們對海外利益本身的理解還不夠深入，對海外利益保護(hù)途徑的想象還相當(dāng)狹隘?！笨紤]到中國海外利益的“超大規(guī)模”特性，“走出去”安全網(wǎng)構(gòu)建將需要與之適應(yīng)的“超大規(guī)?！钡馁Y源。然而，盡管我國正不斷加大資源的投入力度，政府顯然還是缺乏足夠的資源來構(gòu)建安全網(wǎng)。

如何為構(gòu)建“走出去”安全網(wǎng)提供足夠的資源？如何推進(jìn)海外安全治理體系和能力的現(xiàn)代化?本文認(rèn)為，這一目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于機(jī)制性創(chuàng)新，有賴于發(fā)揮政府、市場和社會“三套車”的力量。本文將首先明確中國海外利益“超大規(guī)模”這一特性，其次對現(xiàn)有的可用于安全網(wǎng)建設(shè)的資源進(jìn)行評估，資源現(xiàn)狀的評估將有助于理解為什么本文會在第三部分指出政府中心型安全網(wǎng)建設(shè)是漏洞百出的。在上述分析的基礎(chǔ)上，本文將通過分析政府、市場和社會三者之間的關(guān)系，提出對“走出去”安全網(wǎng)構(gòu)建的一些建議。

一、中國海外利益：超大規(guī)模的挑戰(zhàn)

在探討如何保護(hù)中國海外利益之前，有必要對中國海外利益進(jìn)行探討。應(yīng)該說，關(guān)于海外利益的定義等一般性的問題學(xué)界已經(jīng)有比較多的研究。在明確海外利益所具備的普遍性之外，尤為重要的是明確中國海外利益所具備的特殊性，即具備“中國特色”的部分。

中國海外利益有哪些“中國特色”？清華大學(xué)的胡鞍鋼教授的一番發(fā)言尤為具有啟發(fā)性：中國崛起更類似于1870-1913年美國崛起和1950-1973年日本崛起，所不同的是，它是世界現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史上人口和勞動力規(guī)模最大的崛起，也是世界上經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和市場發(fā)展速度最快的崛起，還是世界上資源消耗總量最大的崛起，這是前所未有的崛起。同樣的，中國海外利益發(fā)展也具有和中國崛起一脈相承的最本質(zhì)的一個相似點，這就是“超大規(guī)模”。對比中美兩國的一些數(shù)據(jù)有助理解所謂的超大規(guī)模。美國作為一個老牌的全球大國，其全球利益的發(fā)展和積聚歷經(jīng)了一個長達(dá)數(shù)百年的過程；而中國，一個新興的發(fā)展中大國，在較短的時間內(nèi)各個主要指標(biāo)上都接近了美國的全球利益水平。

第一，對外投資存量和流量。就對外直接投資的存量而言，中國和美國相比還不占優(yōu)勢，僅相當(dāng)于美國的10%。但在流量方面，中國正大踏步往前追，已經(jīng)成為全球三大投資國之一。2013年，中國共對全球156個國家和地區(qū)的5090家境外企業(yè)進(jìn)行了直接投資，實現(xiàn)非金融類直接投資（下同）901.7億美元，同比增長16.8%。第二，海外企業(yè)數(shù)量和世界五百強(qiáng)企業(yè)數(shù)量。2014年的最新數(shù)據(jù)顯示，中國在全球范圍內(nèi)擁有31594家境外投資企業(yè)，而且這個數(shù)字每天都在增加。中國大型的跨國公司的數(shù)量也蔚然可觀，漸成規(guī)模?！敦敻弧纷钚碌氖澜?00強(qiáng)排行榜顯示，中國上榜公司數(shù)量達(dá)到100家，超過日本的57家，逼近了美國的128家。第三，公民出境次數(shù)。2001年，中國公民出境人數(shù)達(dá)到1213.31萬人；2013年，中國有9000多萬人出境，其中3000多萬是到港澳臺以外的其它國家和地區(qū)。這一數(shù)字和美國3000多萬的出境人數(shù)持平。

此外，中國海外利益的另外一個與超大規(guī)模相關(guān)的特點是所謂的“超快擴(kuò)張”。以安哥拉為例，1999年那里只有二十余個華人。13年后的2012年，中國在安哥拉的華人總數(shù)已經(jīng)高達(dá)二十余萬人。李克強(qiáng)總理訪問安哥拉的2014年，中國在當(dāng)?shù)氐墓窨倲?shù)已經(jīng)達(dá)到了26萬。而同一時期，美國在非洲全部的公民總數(shù)是17.1萬，僅相當(dāng)于中國在非人數(shù)的16%。而且，中國海外利益擴(kuò)張的趨勢有望繼續(xù)保持很長一段時間。特別是考慮到中國只是一個處于中等發(fā)展水平的發(fā)展中國家，中國海外利益擴(kuò)張的前景十分的明朗，未來的規(guī)模將會更加的巨大。

二、貧瘠的保護(hù)資源

超大規(guī)模使得中國對海外利益的理解以及保護(hù)機(jī)制的選擇將會很大地有別于一些國家。挪威大使舒爾·拉爾森(Sjur Larsen)曾就挪威的領(lǐng)事保護(hù)的目標(biāo)有這樣一番言論：（我們的）海外保護(hù)甚至?xí)P(guān)注到一位婦女抱怨在撤僑過程中上廁所不方便的信息，力求讓每位公民滿意。同樣提倡外交為民，中國就不可能把領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)的目標(biāo)定在這個層面，而是更傾向于保護(hù)境外企業(yè)和公民的基本的生命和財產(chǎn)安全。當(dāng)然，在資源充裕的時候，政府并不反對甚至也積極這樣做。然而，正如下文將要討論的一樣，資源恰恰是中國構(gòu)建安全網(wǎng)中所最為匱乏的，克服資源的匱乏也正是構(gòu)建安全網(wǎng)所面臨的最大的挑戰(zhàn)。

必須指出，資源可以是多種多樣的，實際的運(yùn)用也可以有多種形式。具體到海外安全網(wǎng)構(gòu)建而言，我國政府的資源主要是人力和資金，聚集在中央政府的外交、商務(wù)、安全和軍事部門，往往以領(lǐng)事保護(hù)和軍事手段的形式表現(xiàn)出來。那么，我國政府所具備的資源現(xiàn)狀是什么樣的？

第一，外交方面?？梢詮耐饨毁M(fèi)用和外交人員數(shù)量兩個方面來衡量。首先，中國外交費(fèi)用捉襟肘見。2011年，中國外交費(fèi)（含外交支出和對外援助）僅為309.58億人民幣，僅相當(dāng)于當(dāng)年度軍費(fèi)的5.14%，勉強(qiáng)占國家財政收入3‰。具體其中有多少直接用于領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)，尚不清楚。外交部領(lǐng)事司司長黃屏曾說：“用于公民海外保護(hù)的專項經(jīng)費(fèi)只有2000萬人民幣。”外交人員的數(shù)量也不多。2009年時，外交部干部司司長田學(xué)軍曾透露說我國共有駐外外交機(jī)構(gòu)254個（2014年的數(shù)字為260個，筆者注）、駐外外交人員5000多人，其中2500人來自外交部。當(dāng)然，這其中只有大約600人專職從事領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)工作?？紤]到入境外國人數(shù)量不斷增長，使領(lǐng)館不可能將全部的精力都放在服務(wù)中國境外企業(yè)和人員身上，工作重點也多放在了簽證服務(wù)領(lǐng)域。

第二，軍事方面。人民解放軍是我國武裝力量的主體。我國軍費(fèi)的增長和國防現(xiàn)代化的速度和力度近年來都是尤為可觀的。2012年，中國的國防支出達(dá)到了6027.91億人民幣，是當(dāng)年外交費(fèi)用的19.5倍，達(dá)到了國家財政收入的5.8%。在實踐中，人民解放軍可以通過海上護(hù)航、撤離海外公民、應(yīng)急救援等海外行動維護(hù)中國的海外利益。然而，中國目前沒有海外軍事基地，只有1支剛剛成形的航母艦隊以及一些在聯(lián)合國框架下執(zhí)行維和護(hù)航任務(wù)的實際經(jīng)驗，實戰(zhàn)經(jīng)驗和執(zhí)行海外救援任務(wù)的經(jīng)驗并不豐富。

橫向比較而言，我國政府所掌握的資源嚴(yán)重地落后于一些大國。以美國為例，它的國際事務(wù)支出預(yù)算約占聯(lián)邦政府預(yù)算的1%（約為516億美元），該比例是中國2012年外交費(fèi)用在國家財政中比例的3倍還多，516億美元的預(yù)算更是我國外交費(fèi)用的10倍還要多。美國的外交人員隊伍也十分的龐大。2011年的數(shù)據(jù)顯示，美國有超過11000的駐外人員（Foreign Service），超過9000的國內(nèi)人員（Civil Service），以及數(shù)字更為龐大的超過37000人的外籍雇員(ForeignService National employees)。美國的軍事實力更是獨(dú)步天下。2011，美國的國防支出是6837億美元，是中國國防支出的10倍還要多。美國有超過1000個海外軍事基地，10個在役的航母艦隊以及豐富的全球部署和作戰(zhàn)經(jīng)驗?？梢钥闯?，中國在維護(hù)海外利益的能力上和美國有一定差距。

在意愿維度上，中國更傾向于“息事寧人”而不愿像美國一樣“窮追不舍”。中國奉行不干涉政策，不愿干涉他國內(nèi)政，不愿意輕易訴諸武力。2012年，中水電公司29名員工在蘇丹被綁架，中國駐蘇丹維和大隊的315名官兵紛紛請戰(zhàn)，提出“同胞一天不安全，官兵一天不上崗”的口號。中國軍隊情緒激動，部分工程也驟然停工。盡管面臨巨大壓力，中國政府仍然沒有同意駐蘇丹維和部隊的請求。而美國為本國利益往往不顧他國是否同意，動輒觸動軍艦、飛機(jī)和特種部隊執(zhí)行種種任務(wù)。例如，同樣人質(zhì)在索馬里被綁，美國政府就敢出動特種部隊直接進(jìn)入他國解救人質(zhì)，而我國則只是花錢了事。

可以看出，就保護(hù)海外利益所擁有的資源來說，我國無論是在資源總量還是在人均量都遠(yuǎn)遜于美國?！叭丝诨鶖?shù)大，人均資源占有量少”這一社會主義初級階段的具體國情，不僅反映在國內(nèi)建設(shè)層面上，也反映在海外保護(hù)能力的建設(shè)上。而建設(shè)中國海外安全網(wǎng)就是要從這個“最大的實際”出發(fā)，提高實踐的自覺性，認(rèn)識到建設(shè)中必然存在的長期性和艱巨性。任何一種海外安全網(wǎng)的建設(shè)方案，都必須立足于解決我國日益增長的海外利益保護(hù)需求和貧瘠的保護(hù)資源之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

三、命運(yùn)多舛的政府中心型安全網(wǎng)

在推進(jìn)中國海外安全問題治理的進(jìn)程中，有一種意見尤為突出，這就是對政府能力的過高期待。應(yīng)該說，這種期待無可非議。國家本就負(fù)有保護(hù)本國公民和企業(yè)的責(zé)任，不管他們是在國內(nèi)還是在國外。李克強(qiáng)總理在安哥拉訪問時指出：“外交工作要立地，服務(wù)海外企業(yè)和公民。黨中央、國務(wù)院高度重視海外民生工程能力建設(shè)。我們要加大對領(lǐng)事保護(hù)工作的投入，加強(qiáng)海外領(lǐng)事保護(hù)力量，盡快建成全球領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急呼叫中心，使同胞們不管走到哪里，領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)就跟到哪里”。應(yīng)該說，中國政府保護(hù)中國企業(yè)和公民合法權(quán)益的意愿是十分強(qiáng)烈的，沒有推卸保護(hù)的責(zé)任并積極回應(yīng)相應(yīng)的期待。黨和政府采取了一系列措施，從國家層面提升構(gòu)建海外安全網(wǎng)的能力，履行向企業(yè)和公民提供安全保護(hù)的義務(wù)。

中國外交部新建了領(lǐng)事保護(hù)中心并積極籌建全球領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急呼叫中心，努力爭取增加外交人員編制。為了改變領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)遲滯落后淪為事后應(yīng)急處理的印象，外交部還積極提出并推進(jìn)“預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)”建設(shè)。外交部數(shù)據(jù)還顯示，在2007年到2011年的5年時間里，外交部處理的領(lǐng)事保護(hù)案件超過12萬起。外交部還牽頭國內(nèi)20多個部門組成“境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部級聯(lián)席會議”這樣一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門應(yīng)對境外中國公民和機(jī)構(gòu)的安全事件。商務(wù)部作為境外中資企業(yè)的主管單位，很早就開始企業(yè)境外安全的制度建設(shè)，制定并出臺了大量的指導(dǎo)性文件。商務(wù)部所出臺的《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理指南》是首個針對“走出去”企業(yè)境外安全風(fēng)險管理的指導(dǎo)性文件，借鑒吸收了國際先進(jìn)管理理論和一些企業(yè)在境外安全風(fēng)險管理方面的成功經(jīng)驗和做法，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)效果。

國家安全和軍事部門也積極參與安全網(wǎng)的建設(shè)，承擔(dān)了大量工作。第一，安全部門方面。公安部在30多個國家派駐的有警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。9·11事件后，我國開始把反恐斗爭的陣地延伸到國外。在此過程中，成功化解了多起“東突”恐怖勢力襲擊我駐外使館和中資機(jī)構(gòu)的圖謀，協(xié)助抓捕、遞解回國一批恐怖分子。駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)積極協(xié)助外交部門加強(qiáng)對駐在國（地區(qū)）治安形勢及針對華人犯罪情況的調(diào)研和評估，切實維護(hù)海外中國公民的合法權(quán)益。第二，軍事部門方面。2008年，中國軍艦赴亞丁灣海域護(hù)航；2011年，中國?？哲姵晒⑴c利比亞撤僑行動，進(jìn)一步展示了軍隊在海外利益保護(hù)中所能發(fā)揮的重要作用。2013年版的中國國防白皮書更是宣示：有效遂行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)，加強(qiáng)應(yīng)急救援、海上護(hù)航、撤離海外公民等海外行動能力建設(shè)，為維護(hù)國家海外利益提供可靠的安全保障。

政府所采取的這些措施的效果如何？就其大面來說是積極的和有效果的。2012年，在黨的第十八次全國代表大會上，胡錦濤將維護(hù)國家利益和我國公民、法人在海外合法權(quán)益視為了我國外交工作的新成就。可以看出，政府在維護(hù)中國海外利益方面的確發(fā)揮了重要的作用。不過，實踐中難免有不盡如人意的地方，這些不盡如人意的地方被中國海外利益的超大規(guī)模所放大成為全局性和系統(tǒng)性的風(fēng)險，制約著中國海外利益保護(hù)取得更大的進(jìn)展。2013年的國防白皮書認(rèn)為：中國海外利益的安全風(fēng)險正在上升。這種事與愿違的情景歸根結(jié)底是由于海外中國公民和企業(yè)的超大規(guī)模的安全需求同政府的保護(hù)能力方面所存在巨大差距。

這種差距是顯而易見的。中國大約有600 名駐外領(lǐng)事官員，平均每名領(lǐng)事官員要負(fù)責(zé)處理大概 18萬名在外中國公民的領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)。這個數(shù)字是美國的近30倍。這一方面表明我國領(lǐng)事保護(hù)的效率可能比較高，另一方面也反映了領(lǐng)事資源緊缺的嚴(yán)重程度。中國駐坦桑尼亞大使呂友清曾憤憤地說：在坦桑尼亞，大概有70位外國大使。沒有一個國家的大使，像我們這樣，成天愁中國人在這邊的領(lǐng)事保護(hù)問題。就軍事方面而言，中國則缺乏遂行海外軍事任務(wù)的充足的能力和后勤基地。以亞丁灣護(hù)航為例，中國軍艦面臨嚴(yán)重的后勤補(bǔ)給問題，不能及時補(bǔ)充所需蔬菜等物資。一位隨軍記者感嘆地說道：外軍在后勤保障的科學(xué)性上做得明顯好于我們。

因此，必須對政府在海外安全網(wǎng)建設(shè)中的作用有客觀的認(rèn)識：政府當(dāng)然應(yīng)該積極維護(hù)中國企業(yè)和公民的安全利益，但指望政府承擔(dān)全部責(zé)任的想法單向加大了政府方面的資源壓力，既非常的不現(xiàn)實又非常有害。外交部領(lǐng)事司副司長、領(lǐng)事保護(hù)中心主任郭少春曾指出：有些公民對政府普遍期待過高、依賴過度，產(chǎn)生“等靠要”和“免費(fèi)吃大餐”的心理，希望政府提供“保姆式”服務(wù)，甚至提出許多無理要求。一些企業(yè)懷著“發(fā)財我來，有事兒找你”的僥幸心理，在沒有做好全面系統(tǒng)的風(fēng)險評估的之時就匆匆忙忙走出去，加大了安全風(fēng)險。2014年6月份，中國某公司數(shù)千名員工被困伊拉克。一位曾在伊拉克工作、現(xiàn)負(fù)責(zé)某企業(yè)安保的負(fù)責(zé)人告訴筆者：“該公司之前讓我?guī)兔雌渌贫ǖ陌踩A(yù)案，我問撤退時陸路如果被封鎖怎么辦，他們說那不是還有政府嗎?！?/p>

此外，政府提供的服務(wù)不一定符合中國公民和企業(yè)的需要。一些學(xué)者指出，目前中國政府和政策性銀行提供的風(fēng)險分析報告等文件，只停留在國家層面上的安全風(fēng)險，并沒有充分捕捉到當(dāng)?shù)貨_突動態(tài)的細(xì)微差別，這種差別在各個地區(qū)大不相同，并且會迅速變化。在另外一些情況下，政府不便公開介入一些有關(guān)中國公民和境外企業(yè)的安全事件。一位長期研究中國海外利益保護(hù)的學(xué)者曾直言不諱地說:“中國一些企業(yè)出了事兒老想依靠政府，一些本可以私下解決的事情因為政府的介入變得愈發(fā)棘手，更難解決。”

四、三駕馬車：政府、市場和社會

為中國公民和企業(yè)“走出去”編織安全網(wǎng)是一個我國現(xiàn)代化進(jìn)程中所出現(xiàn)的問題，它的解決也必須依托現(xiàn)代化的國家治理體系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。有學(xué)者指出，現(xiàn)代治理機(jī)制分為國家機(jī)制、市場機(jī)制和社會機(jī)制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要推進(jìn)國家、市場和社會形成良性的互動機(jī)制。落腳到中國公民和企業(yè)海外合法權(quán)益這一議題上，政府應(yīng)該如何推進(jìn)海外安全治理體系和能力的現(xiàn)代化？筆者以為，核心在于明確政府、市場和社會各自應(yīng)發(fā)揮的作用，理順三者之間的關(guān)系以求最大化構(gòu)建安全網(wǎng)所必需的資源供給。

第一，加強(qiáng)政府能力建設(shè)，完善三個層次的協(xié)調(diào)機(jī)制。安全，作為一種公共物品，是國家的一項非常傳統(tǒng)和非?；镜姆?wù)。國家對暴力的合法壟斷以及相應(yīng)的安全供給是國家本質(zhì)上區(qū)別于其他非法暴力團(tuán)體的基本特征。。全球化使得以往在國內(nèi)安全供給上頗為有效的政府在向公民和企業(yè)提供海外安全服務(wù)上面臨一些困難和挑戰(zhàn)。但當(dāng)前中國政府所能掌握用于海外安全的資源相對還較為有限，邊際收益顯著地大于邊際成本。而且，這一收益大于成本的局面在未來的10到20年內(nèi)都不會發(fā)生改變。因此，加大外交和軍事投入是理性的，特別是外交能力建設(shè)仍具有極大的現(xiàn)實意義。

當(dāng)然，增加外交和軍事投入是一個較長的過程，不可能一蹴而就。短時間大量投入的增加也是不現(xiàn)實的，增加的投入也很難轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實可用的安全網(wǎng)資源。但是通過理順現(xiàn)有機(jī)制，還是有一些較快提升能力的方法。這其中，有三個層面的機(jī)制尤為需要被理順。

一是國家間關(guān)系。當(dāng)前，中國和很多國家的經(jīng)貿(mào)合作水平已經(jīng)較高了，經(jīng)貿(mào)投資方面的磋商機(jī)制較為成熟。但與此相適應(yīng)的、安全領(lǐng)域的雙邊和多邊機(jī)制卻嚴(yán)重不足中國應(yīng)該積極地向中資企業(yè)和公民集中國的政府表達(dá)自己的安全關(guān)切，加強(qiáng)在安全領(lǐng)域的務(wù)實合作，必要時可以提供物資和人員的幫助與支持。在這方面，跨國警務(wù)合作機(jī)制提供了一個現(xiàn)實的抓手。到目前為止，我國和30多個國家有警務(wù)合作機(jī)制，應(yīng)該說還有較大的發(fā)展空間。

二是中央-地方關(guān)系。傳統(tǒng)上，為海外公民提供安全保護(hù)是中央政府的職責(zé)，地方政府發(fā)揮的作用十分有限。然而，現(xiàn)實國情決定，中央政府無力提供全方位和高質(zhì)量的安全保護(hù)服務(wù)。動員規(guī)范地方政府參與海外企業(yè)和公民的安全管理和服務(wù)，發(fā)揮地方的主動性和積極性勢在必行。然而，地方政府參與海外安全網(wǎng)建設(shè)尚還處在一個較為自發(fā)和松散的階段，缺乏明確的機(jī)制性框架。有效整合地方資源，將成為中國海外安全網(wǎng)治理的一大契機(jī)和創(chuàng)新。

三是更好地協(xié)調(diào)各個部委之間的關(guān)系。參與中國海外利益保護(hù)的部門數(shù)量眾多，有外交部、商務(wù)部、公安部、軍隊以及其他的很多部門。這些部門在保護(hù)海外公民和安全的行動并沒有想象中的協(xié)調(diào)一致，有可能造成資源的浪費(fèi)。原有的“境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部級聯(lián)席會議”只是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不具備足夠的力量去統(tǒng)攝這些部門的行動。相比之下，新成立的國家安全委員可能是更好的選項。

第二，培育安全資源市場，尊重市場配置資源的作用。建立旨在保護(hù)海外中國公民和企業(yè)的安全網(wǎng)建設(shè)是一項制度性工作，需要在政府、企業(yè)和公民之間實現(xiàn)成本與責(zé)任的分?jǐn)?。西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，市場可以在提供安全資源上發(fā)揮十分重要的作用功能。在市場的調(diào)節(jié)作用下，安全作為公共物品的面目模糊起來，作為私人物品的面目逐漸清晰?！鞍踩接谢边@一進(jìn)程發(fā)端于20世紀(jì)70年代，在冷戰(zhàn)后愈演愈烈。安全的私有化意為著暴力不僅依據(jù)權(quán)威分配而更傾向于依賴財富進(jìn)行分配，國家不再是暴力的壟斷性擁有者和使用者。

安全私有化帶來安全資源市場的繁榮。安全資源市場的發(fā)育和發(fā)展有助于公司和公民應(yīng)選擇商業(yè)化的方式自行負(fù)責(zé)利益保護(hù)，這將極大地減輕政府的資源壓力。私營軍事安保公司（Private Military and Security Company，PMSC）是安全私有化的一個重要產(chǎn)物。有人曾預(yù)測到2010年，美國和西歐的私營軍事/安全產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值將達(dá)到2020億美元。西方國家和政府鼓勵和支持企業(yè)和公民的訴諸市場，向私營軍事安保公司購買安全服務(wù)的做法。以英國政府為例，它向在高風(fēng)險地區(qū)運(yùn)營的英國企業(yè)提供私營軍事安保公司的清單，幫助這些企業(yè)解決自身安全問題。

我國沒有公開倡導(dǎo)安全資源的私有化，但這一進(jìn)程并非不存在于中國海外“安全網(wǎng)”的建設(shè)過中。就政府層面而言，外交部就與國際SOS這一安保企業(yè)簽署了合約，用于獲取全面的醫(yī)療及安全援助服務(wù)。外交部還逐步將一些非核心的領(lǐng)事服務(wù)外包給一些企業(yè)，新建成的全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心就是由民生銀行代建代維的。在企業(yè)層面，2004年，國務(wù)院召開會議研究部署加強(qiáng)中國境外人員和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作，確立了境外中資企業(yè)在境外安全保護(hù)工作中的第一責(zé)任主體地位。企業(yè)的第一責(zé)任主體地位的確立推動了境外中資企業(yè)安全管理觀念的革新，企業(yè)開始嚴(yán)肅認(rèn)真尋求海外安全的解決方式。根據(jù)項目所在國安全情況，很多企業(yè)項目預(yù)算的3%-5%用作安保資金，落實“物防、人防和技防”措施。在一些高風(fēng)險國家，如伊拉克等國，安保支出甚至占到項目預(yù)算的百分之十幾。中石化還和北京的一家安保公司合作，將安保工作系統(tǒng)地外包出去。

可以看出，市場化運(yùn)作不僅僅是西方國家的經(jīng)驗，也是我國推進(jìn)安全網(wǎng)建設(shè)的一個既成措施，更是深化改革的一個重要方向?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精辟地指出要處理好政府和市場的關(guān)系，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，使“市場在資源配置中起決定性作用”。

我國安全資源市場才剛剛起步，面臨諸多政治上和法律上的困難。山東一家安保集團(tuán)的負(fù)責(zé)人曾說：“最大的難點是中國保安進(jìn)軍海外市場缺乏立法（主要是指槍支管理方面的法律問題）支持”。中國政府連續(xù)出臺的幾部指導(dǎo)性文件都曾提出使用私營軍事安保公司來維護(hù)海外安全，但嚴(yán)厲的《槍支管理法》讓這些公司在實際從事該行業(yè)的時候難以著手。因此大部分的企業(yè)會選擇在法律較為寬松的東南亞地區(qū)和行動國注冊公司，來規(guī)避涉及槍支獲取和使用的風(fēng)險。一位安保公司的負(fù)責(zé)人哀嘆地說：“這是一個灰色地帶，政府不愿意約束我們，也不愿意為我們開展海外業(yè)務(wù)提供幫助和支持。”因此，應(yīng)該著力培育安全資源交易的市場，制定有利于安全資源市場發(fā)育的政策，讓市場而非政府在海外安全上發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。

第三，鼓勵社會化參與，推動社會組織參與安全管理。海外安全問題不是一個人或者一個企業(yè)的事情，而是涉及眾多公民和企業(yè)的具有全局性意義的事件。它的治理也涉及了包括政府、企業(yè)和公民在內(nèi)的不同層次的眾多治理主體。作為對正式治理結(jié)構(gòu)的一種補(bǔ)充和發(fā)展，海外社團(tuán)等社會組織作為中國境外企業(yè)和公民自組織和自管理的一種形式，正在海外安全治理上獲得巨大的生命力。中國駐坦桑尼亞大使曾說：“我們有四句話，自我組織、自我管理、自我教育、自我保護(hù)，依靠組織的力量來保護(hù)自己。不要害自己，也害別人。”

社團(tuán)組織在安全治理上，有著獨(dú)特的優(yōu)勢：，一是進(jìn)行自我教育和自我管理，降低了因公民和企業(yè)自身行為失誤招致襲擊的可能性，緩解中國公民和企業(yè)自身之間的矛盾；二是增強(qiáng)了中資企業(yè)和公民“討價還價”的能力，在安全事件發(fā)生后將損失最小化；三是相比官方的正式機(jī)構(gòu)，具備更大的政治靈活性。此方面的例證早已有之，例如古代在日華人華僑的“唐通事”制度，現(xiàn)代的南非華人警民合作中心等，它們均表明了一個自發(fā)的社會組織所具有的巨大的潛力。

南非雖然是一個發(fā)達(dá)國家，但國內(nèi)社會治安狀況惡劣，各類嚴(yán)重暴力犯罪居高不下，針對中國人的各種犯罪和侵害活動也時有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，自2003年至2011年，共有100余名僑胞遇害，僅2004年就有22名華人同胞在南非遇害。在這種背景下，“南非華人警民合作中心”于2004年1月宣告正式成立。中心成立后，與部分警察部門建立了互通信息、交換情報等機(jī)制，協(xié)助警方偵辦了多起涉及華人犯罪的大要案，打掉了數(shù)個當(dāng)?shù)睾谌藫尳賵F(tuán)伙和華人內(nèi)部犯罪團(tuán)伙，大大改善了我華人社區(qū)特別是約翰內(nèi)斯堡唐人街的社會治安。公安部刑偵局劉安成局長曾說：“南非華人警民合作中心的建立是一個創(chuàng)舉，也是一個值得肯定的模式，為及時有效打擊針對華人犯罪，保護(hù)我僑胞的安全和合法權(quán)益發(fā)揮了積極作用”。鑒于南非治安無法在短期內(nèi)得到改觀，該中心正醞釀并著手在南非各省、市相繼成立隸屬本中心的省級警民合作中心，以擴(kuò)大對僑胞的服務(wù)。

事實證明，各種各樣的華人社團(tuán)、行業(yè)協(xié)會都不同程度地具備自組織和自管理的潛力。推動這些社會組織參與海外安全管理既有可能性又有必要性。而且，中國目前在海外的社團(tuán)組織并不少，具備現(xiàn)實的基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代的數(shù)字顯示，全球范圍內(nèi)有1萬多個華人社團(tuán)。時至今日，全球5000萬的華人華僑所組成的數(shù)量更是呈爆炸性增長，僅在馬來西亞一地，就約有9000個華人社團(tuán)。這些社團(tuán)組織等非正式的治理結(jié)構(gòu)的嵌入，將充實安全網(wǎng)治理所需的資源，對我國海外安全網(wǎng)的建設(shè)具有重要的作用。

結(jié)論

隨著中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的放緩，以往長期奉行的通過推動經(jīng)濟(jì)增長構(gòu)建政府合法性的做法正在面臨越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。中國的對外政策和戰(zhàn)略也在經(jīng)歷類似的轉(zhuǎn)變，呼吁外交轉(zhuǎn)型的聲音不斷增強(qiáng)。這其中，外交為民的呼聲正不斷增強(qiáng)，維護(hù)我國企業(yè)和公民在海外的合法權(quán)益的重要性正在不斷上升。例如，新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年就曾說：西方國家的外交部是將保護(hù)海外僑民作為主要功能甚至唯一功能，目前中國仍然比較重視外交為經(jīng)濟(jì)服務(wù)，改革開放初期時確實是這樣，但現(xiàn)在可以更加全面。海外民生工程以及相應(yīng)的安全網(wǎng)建設(shè)是順應(yīng)時局之舉。

為“走出去”編織牢固的安全網(wǎng)是政府不可推卸和應(yīng)盡的責(zé)任，正如外交部領(lǐng)事司司長所說：無論身在何方，都有祖國保駕護(hù)航。然而，海外安全網(wǎng)的建設(shè)不是一件簡單的事情，更不是政府乃至外交部一己之力能夠完成的事情。海外安全網(wǎng)建設(shè)亟待理順政府、市場和社會三者之間的關(guān)系，而理順政府、市場和社會三者之間的關(guān)系就是讓政府、市場和社會各歸其位，各司其職。政府要轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)從“劃船”到“掌舵”轉(zhuǎn)變，發(fā)揮主導(dǎo)作用和托底作用。市場應(yīng)該從目前的從屬機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩W(wǎng)建設(shè)的首要機(jī)制，發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。社會組織作為海外公民和企業(yè)自組織、自管理的重要形式，其作為安全網(wǎng)建設(shè)的重要補(bǔ)充和發(fā)展的作用應(yīng)該得到足夠的重視?？傊瑯?gòu)建“走出去”安全網(wǎng)必須改變單純依靠政府的局面，調(diào)動市場和社會的力量參與安全網(wǎng)建設(shè)，實現(xiàn)從一架馬車到三架馬車的機(jī)制性轉(zhuǎn)變。

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