文|李智 中國網(wǎng)記者
近日，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的指導意見》。會議提出，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中交易，適用相同規(guī)則，接受市場監(jiān)管。圍繞這一政策的解讀，中國網(wǎng)《見智》欄目記者采訪了浙江大學公共管理學院副院長、浙江大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長張蔚文和易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進。
農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。根據(jù)公開資料，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。
張蔚文告訴記者，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，有利于打破建設(shè)用地征地供給模式，讓農(nóng)村和農(nóng)民也能分享發(fā)展過程中的土地增值收益，對于破除城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制障礙具有重大意義。
分析此次政策改革，《指導意見》里出現(xiàn)了很多新的表述和要點。該政策明確，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，事關(guān)農(nóng)民切身利益，涉及各方面利益重大調(diào)整，必須審慎穩(wěn)妥推進。嚴躍進認為，相比今年中央一號文件“穩(wěn)妥有序”的表述，此次改為“審慎穩(wěn)妥”，說明集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作不能操之過急，要從農(nóng)民利益等角度出發(fā)。他注意到，此次政策也提及在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中交易，適用相同規(guī)則，接受市場監(jiān)管，“可以看出，相比過去提及的建立統(tǒng)一市場的概念，此次提及了交易和規(guī)則的概念，說明當前從建立市場轉(zhuǎn)入落實交易規(guī)則的層面。”
嚴躍進進一步指出，此次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的相關(guān)意見，充分體現(xiàn)了在改革中發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的導向，具有積極的意義。一方面，當前對于入市的工作會采取“審慎穩(wěn)妥”的表述，說明實際過程中出現(xiàn)了一些難點，包括一些土地賠償不到位不及時、部分城市或存在隨意占用耕地的做法、一些集體建設(shè)用地入市后存在交易不公平、配套不及時跟進等問題。所以要分析問題，進而更好規(guī)范入市工作。另一方面，此次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的規(guī)范，也和近期出臺的《耕地保護法（草案）》（征求意見稿）或有關(guān)，至少說明當前此類土地入市中，還是需要注意紅線制度，尤其是耕地保護制度。此外，在此類土地入市中，還要充分做好入市和交易規(guī)則的制定，這對于目前各地農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的平穩(wěn)交易具有重要作用。
在分析推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革過程中需要著重解決的問題、難點時，張蔚文認為，首先需要明確存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地究竟有多少？分布在哪里？只有全面摸清區(qū)域內(nèi)存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）的面積及其空間分布，才能對土地入市進行統(tǒng)籌安排。除此之外，還要編制村莊規(guī)劃，并對村莊規(guī)劃審批權(quán)進行妥善安排。以上都是土地入市的先決條件。
其次，要明確由誰來代表集體以及以何種形式實施入市。張蔚文指出，對于集體土地的代理人問題，實踐中存有爭議。有人認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有人認為是村級經(jīng)濟合作社，還有不少人主張村民小組才是集體土地的真正代理人。對于不同的代理人，實施入市的主體以及形式自然也會不一樣。實踐中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市，村集體由村股份經(jīng)濟合作社實施入市，村民小組則委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人實施入市。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金的收取和分配也需明確。張蔚文表示，目前，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場還未形成，集體土地使用權(quán)價格如何確定還未有定論，理論上也應該根據(jù)不同區(qū)位、不同用途進行差異化定價。收益實現(xiàn)后如何分配也是一個關(guān)鍵問題，除了現(xiàn)金形態(tài)，是否允許其他形態(tài)如實物、股權(quán)形態(tài)存在，都需進行科學討論。
策劃：蔣新宇
責編：蔣新宇 申罡