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2014年11月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議作出決定，將現(xiàn)行憲法通過(guò)、公布、施行日期12月4日設(shè)立為國(guó)家憲法日。
有人會(huì)問(wèn)，為啥國(guó)家憲法日定在12月4日？定在其他相關(guān)的日期不可以嗎？這得說(shuō)清楚幾個(gè)問(wèn)題。
第一，共同綱領(lǐng)在新中國(guó)立憲史上有什么地位？
1949年籌建新中國(guó)，怎么建呢？通過(guò)什么形式？按照中國(guó)共產(chǎn)黨和毛澤東早年的設(shè)想，就是民主選舉產(chǎn)生全國(guó)人民代表大會(huì)，由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生中央人民政府。但當(dāng)時(shí)，大陸的軍事行動(dòng)還沒(méi)有完全結(jié)束，土地改革還沒(méi)有徹底實(shí)現(xiàn)，人民還沒(méi)有充分組織起來(lái)，召開在普選基礎(chǔ)上產(chǎn)生的全國(guó)人民代表大會(huì)的條件還不具備。怎么辦？共產(chǎn)黨人是有智慧的：通過(guò)召開由民主協(xié)商產(chǎn)生的各方面代表組成的、具有代表全國(guó)人民性質(zhì)的政治協(xié)商會(huì)議來(lái)協(xié)商建立新中國(guó)。
1949年9月21日至30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平召開。參加這次會(huì)議的組成單位45個(gè)，代表510人，候補(bǔ)代表77人，特邀人士75人，共662人，包括了中國(guó)共產(chǎn)黨和全中國(guó)所有的民主黨派、人民團(tuán)體、人民解放軍、各地區(qū)、各民族、國(guó)外華僑、其他愛國(guó)民主分子的代表，體現(xiàn)了廣泛的代表性，它獲得全國(guó)人民的信任和擁護(hù)，因此，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議宣布自己來(lái)執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。這次會(huì)議于9月29日通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，它規(guī)定了我國(guó)人民民主專政的國(guó)體、人民代表大會(huì)制度的政體等國(guó)家的重要制度。這次會(huì)議還制定了中央人民政府組織法，決定了中華人民共和國(guó)定都于北京、中華人民共和國(guó)國(guó)旗為紅地五星旗、以義勇軍進(jìn)行曲為國(guó)歌，決定了中華人民共和國(guó)采用公元紀(jì)年，選舉了以毛澤東為主席的中央人民政府委員會(huì)。這樣，中華人民共和國(guó)誕生了。
共同綱領(lǐng)在新中國(guó)的立憲史上具有重要的地位，起了重要的作用。毛澤東在1950年6月23日全國(guó)政協(xié)一屆二次會(huì)議上說(shuō)：“我們現(xiàn)時(shí)的根本大法即共同綱領(lǐng)。”劉少奇在1954年憲法草案的報(bào)告中說(shuō)：共同綱領(lǐng)“起了臨時(shí)憲法的作用”。共同綱領(lǐng)解決了在還不具備召開全國(guó)人民代表大會(huì)條件的時(shí)候建立和治理新中國(guó)的憲法依據(jù)問(wèn)題。共同綱領(lǐng)還是1954年新中國(guó)第一部憲法的基礎(chǔ)。但由于中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的代表不是由選舉產(chǎn)生的，它制定的起臨時(shí)憲法作用的共同綱領(lǐng)還不能說(shuō)就是憲法。這樣，沒(méi)有將共同綱領(lǐng)通過(guò)的日期確定為國(guó)家憲法日也是很自然的了。
第二，為什么沒(méi)有把一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)、公布和施行中華人民共和國(guó)第一部憲法的日期9月20日定為國(guó)家憲法日？
有意見提出，1982年是修改憲法，不是制定憲法，應(yīng)當(dāng)把1954年制定中華人民共和國(guó)第一部憲法的日期定為國(guó)家憲法日。我們認(rèn)為，這個(gè)意見是有道理的。
1954年9月15日至28日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開。到這時(shí)，新中國(guó)剛剛成立5年，還處于從新民主主義到社會(huì)主義的過(guò)渡時(shí)期。這次會(huì)議所制定的憲法的一個(gè)重要任務(wù)，就是為全國(guó)人民指出一條清楚的、明確的和正確的前進(jìn)道路——走社會(huì)主義道路。1954年9月20日通過(guò)的憲法，是一部社會(huì)主義類型的憲法，但還不是完全社會(huì)主義的憲法，它是一個(gè)過(guò)渡時(shí)期的憲法。毛澤東設(shè)想，過(guò)渡時(shí)期大概是三個(gè)五年計(jì)劃，即15年左右，這部憲法大概可以管15年左右。1954年憲法是一部好的憲法。
在“文化大革命”中，1975年1月四屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)1954年憲法進(jìn)行修改，形成了1975年憲法。這部憲法有嚴(yán)重的缺陷和問(wèn)題。比如，它肯定了無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論和實(shí)踐，用“文化大革命”中通過(guò)奪權(quán)建立的革命委員會(huì)代替地方各級(jí)人民委員會(huì)等。1975年憲法施行后，1954年憲法自然就不再施行了，這樣一部有嚴(yán)重缺陷的憲法，很難說(shuō)它是人民當(dāng)家作主的法律保障。1978年3月，五屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)1975年憲法進(jìn)行修改，形成了1978年憲法。這個(gè)時(shí)候，雖然已經(jīng)粉碎了“四人幫”、結(jié)束了“文化大革命”，但黨的十一屆三中全會(huì)還沒(méi)有召開，對(duì)“左”的思想還沒(méi)有來(lái)得及進(jìn)行系統(tǒng)地清理，1978年憲法也存在缺陷。
設(shè)立國(guó)家憲法日的目的，不僅是紀(jì)念中華人民共和國(guó)憲法的誕生，更重要的是為了增強(qiáng)全社會(huì)的憲法意識(shí)，弘揚(yáng)憲法精神，加強(qiáng)憲法實(shí)施，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?，F(xiàn)在施行的就是1982年12月4日五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的憲法，把12月4日設(shè)立為國(guó)家憲法日是合適的，更具有現(xiàn)實(shí)意義。
第三，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議制定憲法后，全國(guó)人大還有制定憲法的權(quán)力嗎？
在日常接觸中了解到有人有這樣一個(gè)疑問(wèn)：1982年憲法文本題注中用了“通過(guò)”一詞，即“1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)”，而沒(méi)有用“修改”或者“修正”，那么，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議制定憲法后，全國(guó)人大還有制定憲法的權(quán)力嗎？
1954年3月23日，中共中央提出的憲法草案（初稿）規(guī)定全國(guó)人大有“修改憲法”的職權(quán)，在討論過(guò)程中形成的憲法草案（修改稿）加上了“制定憲法”，后來(lái)又刪去了這一規(guī)定。為什么刪呢？憲法起草工作的法律小組說(shuō)明的理由是：本憲法的制定，已經(jīng)在憲法序言中莊嚴(yán)地宣布了，以后情況發(fā)生重大變化需要修改現(xiàn)行憲法的話，這已經(jīng)包括在修改憲法的職權(quán)范圍內(nèi)，無(wú)須另外再規(guī)定制定憲法的職權(quán)。因此，1954年6月14日，中央人民政府委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)向社會(huì)公布、交付全體人民討論的《中華人民共和國(guó)憲法（草案）》的序言中寫道：“中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)，年月日在首都北京，莊嚴(yán)地通過(guò)我國(guó)的第一個(gè)憲法。”
3個(gè)月后的9月14日，即第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議開幕的頭一天，中央人民政府委員會(huì)召開臨時(shí)會(huì)議對(duì)憲法草案作最后審議，將序言中的“第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)”后面加上了“第一次會(huì)議”，將“莊嚴(yán)地通過(guò)我國(guó)的第一個(gè)憲法”改為“莊嚴(yán)地通過(guò)中華人民共和國(guó)憲法”。9月20日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法第二十七條規(guī)定，全國(guó)人大有修改憲法的職權(quán)，但沒(méi)有規(guī)定制定憲法。
可以肯定地說(shuō)，1954年憲法制定后，后來(lái)都是對(duì)憲法的修改。1975年憲法修改了1954年憲法，1978年憲法修改了1975年憲法，1982年憲法以1954年憲法為基礎(chǔ)修改了1978年憲法。同時(shí)，應(yīng)該看到，1975年、1978年、1982年三次都是對(duì)憲法的全面修改。正是因?yàn)槿绱?，才?954年憲法制定后，在事實(shí)上1975年、1978年、1982年這三次修改后分別形成了一部新的憲法。還需要說(shuō)明的是，1978年憲法通過(guò)后，在1979年、1980年作了兩次個(gè)別條文的修改，但不形成新的憲法。
第四，1982年憲法經(jīng)過(guò)了1988年、1993年、1999年、2004年四次修改，還能說(shuō)是現(xiàn)行憲法嗎？
《關(guān)于設(shè)立國(guó)家憲法日的決定（草案）的說(shuō)明》指出，將現(xiàn)行憲法公布施行的日期，即12月4日設(shè)立為國(guó)家憲法日。這也就是說(shuō)，1982年憲法經(jīng)過(guò)1988年、1993年、1999年、2004年四次修改仍然是現(xiàn)行憲法。那這怎么理解呢？
1988年4月，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議第一次修改1982年憲法。當(dāng)時(shí)對(duì)究竟用什么方式修改進(jìn)行深入研究，確定采用“修正案”的方式，提請(qǐng)審議時(shí)草案的名稱是“中華人民共和國(guó)憲法修正案草案”，通過(guò)后去掉“草案”兩個(gè)字，憲法的原文不動(dòng)，也不重新公布憲法。這樣，1982年憲法仍然是現(xiàn)行憲法。彭真說(shuō)：這次對(duì)憲法的修改采取修正案的方式，這是美國(guó)的修憲方式，比法國(guó)、蘇聯(lián)和我國(guó)過(guò)去的修改憲法辦法好。這種修憲方式，有利于維護(hù)憲法的穩(wěn)定和尊嚴(yán)。
1993年3月，八屆全國(guó)人大一次會(huì)議第二次修改1982年憲法。1992年12月5日，在憲法修改小組第一次會(huì)議上，有同志提出，憲法修改采取后附修正案的方式，原文不作改動(dòng)，沒(méi)有一部經(jīng)過(guò)修改的完整的憲法，使用起來(lái)很不方便。后經(jīng)研究確定，仍采用修正案的方式，但出版兩個(gè)文本：一個(gè)是1982年通過(guò)的憲法并附修正案；一個(gè)是按照修正案修正后的憲法。前一個(gè)是法定文本，后一個(gè)是工作文本，以便于人們使用查閱。1999年、2004年兩次修改憲法采用的都還是這種方式。這樣，1982年憲法仍然是現(xiàn)行憲法，現(xiàn)行憲法包括1982年通過(guò)的憲法和之后的每個(gè)憲法修正案。
我注意到，七屆、八屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王漢斌訪談錄中有這樣一段話。問(wèn)：有人提出，美國(guó)憲法制定至今200多年來(lái)只通過(guò)了26條修正案，而我國(guó)1982年憲法頒布至今已通過(guò)31條修正案，是否修改過(guò)于頻繁？王漢斌：我覺得這個(gè)意見可以考慮。
（本文作者為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任）