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了解人大歷史的人知道，全國(guó)人民代表大會(huì)在歷史上舉行過(guò)四次秘密會(huì)議。這里，我先講一個(gè)全國(guó)人大常委會(huì)歷史上一項(xiàng)秘密會(huì)議議程的故事，我相信大多數(shù)人不知道這個(gè)故事。然后，我們?cè)偌?xì)說(shuō)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度的過(guò)去和現(xiàn)在。
全國(guó)人大常委會(huì)歷史上的秘密會(huì)議議程
1986 年7月，我一到全國(guó)人大機(jī)關(guān)工作，就開(kāi)始系統(tǒng)地收集整理有關(guān)人大工作的文獻(xiàn)資料，了解人大的歷史，以便于工作。有一天，無(wú)意間看到已經(jīng)公開(kāi)的1980 年9月29日中共中央批轉(zhuǎn)的公安部、最高人民檢察院、最高人民法院黨組《關(guān)于“胡風(fēng)反革命集團(tuán)”案件的復(fù)查報(bào)告》中有這樣的記述：1955 年“5月18日，經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)將胡風(fēng)逮捕”。
這一記述引起了我的注意。為了進(jìn)一步了解全國(guó)人大常委會(huì)這個(gè)批準(zhǔn)的細(xì)節(jié)，我查閱了歷屆全國(guó)人大常委會(huì)歷次會(huì)議議程的全部資料。但是，我失望了。1955 年5月18日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)的第十六次會(huì)議的議程中沒(méi)有批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的內(nèi)容?！度嗣袢?qǐng)?bào)》有關(guān)這次會(huì)議的報(bào)道也沒(méi)有這個(gè)內(nèi)容。查不到相關(guān)資料讓我產(chǎn)生了神秘感，那我就越要搞清楚這段歷史。經(jīng)過(guò)多種文獻(xiàn)檔案長(zhǎng)時(shí)間地一一核對(duì)，相互印證，終于還原了事實(shí)，弄清楚了這段歷史。
1954 年全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議每月舉行兩次，必要的時(shí)候可以增加或者減少。全國(guó)人大常委會(huì)剛成立時(shí)，舉行會(huì)議的時(shí)間不固定，會(huì)期也短，半天就是一次會(huì)議?？偟目矗看螘?huì)議議程少，有時(shí)一次會(huì)議就聽(tīng)取一個(gè)工作報(bào)告。
1955 年5月18日這一天，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)先召開(kāi)了第十六次會(huì)議，通過(guò)了關(guān)于準(zhǔn)備召集第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議的決議等幾個(gè)文件。十六次會(huì)議結(jié)束后，緊接著宣布召開(kāi)一次全國(guó)人大常委會(huì)秘密會(huì)議，這次秘密會(huì)議根據(jù)最高人民檢察院張鼎丞檢察長(zhǎng)的請(qǐng)求，依照憲法第三十七條的規(guī)定，作出了批準(zhǔn)將胡風(fēng)逮捕審判的決定。胡風(fēng)是第一屆全國(guó)人大代表，逮捕他需要經(jīng)過(guò)法定的特別批準(zhǔn)程序。全國(guó)人大常委會(huì)的這個(gè)決定通過(guò)后沒(méi)有立即公布。
1955 年7月16日下午，第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議舉行全體會(huì)議，全國(guó)人大常委會(huì)作工作報(bào)告，向代表報(bào)告了批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)一事。報(bào)告將批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的這次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議作為一項(xiàng)議程并入了第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議，這就是為什么在公開(kāi)的材料中看不到全國(guó)人大常委會(huì)舉行過(guò)秘密會(huì)議，也看不到第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議有批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的議程。7 月18日的《人民日?qǐng)?bào)》全文刊登了全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告。這樣，在全國(guó)人大常委會(huì)作出批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的決定的兩個(gè)月后，向社會(huì)公開(kāi)了這一決定。
1954 年制憲對(duì)人大代表人身“免捕權(quán)”的討論
從逮捕胡風(fēng)一事中，我們知道1954 年憲法規(guī)定逮捕、審判全國(guó)人大代表要經(jīng)過(guò)一個(gè)特別的程序，也就是對(duì)全國(guó)人大代表的人身自由進(jìn)行特別保護(hù)，人們通俗地把這稱為人大代表的人身“免捕權(quán)”。在制定1954年憲法過(guò)程中，對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行了充分的討論。
1954 年3月23日，中共中央提出的憲法草案初稿第三十三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)的代表，除現(xiàn)行犯外，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不得逮捕或者審判。如果代表因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被捕的時(shí)候，必須立即把逮捕理由報(bào)告全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)請(qǐng)求批準(zhǔn)?！痹谟懻撝?，對(duì)這一條主要提出了以下意見(jiàn)。
第一，建議本條修改為“全國(guó)人民代表大會(huì)的代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，任何機(jī)關(guān)不得加以逮捕或?qū)徟校蝗绻硐惮F(xiàn)行犯而當(dāng)場(chǎng)被捕時(shí)，不需此種許可，但逮捕機(jī)關(guān)必須立即把逮捕理由報(bào)告全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)請(qǐng)求批準(zhǔn)”。
第二，建議將“不得逮捕或者審判”修改為“不得扣留、逮捕或者審判”。
第三，建議增加規(guī)定：全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)不予批準(zhǔn)的應(yīng)即釋放。
第四，初稿中的“全國(guó)人民代表大會(huì)的代表，除現(xiàn)行犯外，…… 不得逮捕或者審判”。這可以有兩種解釋：一是全國(guó)人大的代表不得被逮捕或者審判。二是全國(guó)人大的代表不得逮捕或者審判他人。建議作修改，避免有歧義。
第五，對(duì)“現(xiàn)行犯”是指哪類人提出疑問(wèn)。
第六，有疑問(wèn)提出：全國(guó)人大代表犯了錯(cuò)誤而受到行政處分時(shí)，是否要向全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)請(qǐng)示批準(zhǔn)。
第七，為什么沒(méi)有對(duì)于地方各級(jí)人大代表的保障？建議補(bǔ)充規(guī)定本條適用于地方各級(jí)人大的代表。
第八，可以考慮不作這一規(guī)定。理由，一是代表也是公民，憲法草案初稿有關(guān)公民的基本權(quán)利和義務(wù)中已經(jīng)規(guī)定公民有言論自由、人身自由不受侵犯、住宅不受侵犯。二是好像全國(guó)人大代表多一層特權(quán)和保障，似無(wú)必要。三是選代表要選好的，不會(huì)有現(xiàn)行犯。
第九，有疑問(wèn)提出，這一規(guī)定是否與憲法草案初稿第七十八條“公民在法律上一律平等”的規(guī)定有抵觸嫌疑？
1954 年9月20日，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的憲法，將憲法草案初稿第三十三條調(diào)整為第三十七條，具體規(guī)定是：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者審判。”
在同一天，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的全國(guó)人大組織法有關(guān)這方面的內(nèi)容作了這樣的規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者審判。如果代表因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)必須立即報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！?/p>
9 月21日，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法( 簡(jiǎn)稱地方組織法)，對(duì)有關(guān)地方人大代表的人身“免捕權(quán)”作了這樣的規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表在出席人民代表大會(huì)會(huì)議的期間，非經(jīng)主席團(tuán)同意不受逮捕或者審判，如果代表因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)必須立即報(bào)請(qǐng)主席團(tuán)批準(zhǔn)。”這里對(duì)鄉(xiāng)級(jí)人大代表與縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表實(shí)行同等保護(hù)。
從以上我們看到，1954 年憲法、1954年全國(guó)人大組織法、1954年地方組織法充分考慮吸收了各方面在討論憲法草案過(guò)程中提出的意見(jiàn)。
這里的“審判”是否包括“民事審判”呢?1957年11月6日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八十三次會(huì)議通過(guò)的“關(guān)于全國(guó)人大代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)”予以了明確：憲法第三十七條的規(guī)定，旨在保護(hù)代表的人身自由不受侵犯，以便利其執(zhí)行代表職務(wù)。但民事案件并不涉及限制人身自由問(wèn)題，法院可以依法傳喚，無(wú)須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)許可。
人大代表人身“免捕權(quán)”制度的修改和細(xì)化
1978 年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，全國(guó)人大緊迫的工作是為恢復(fù)和重建國(guó)家機(jī)構(gòu)提供法律依據(jù)。這樣，在6 個(gè)月后的1979年7月就通過(guò)了修改后的地方組織法，它規(guī)定縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，同時(shí)，將同意逮捕、審判或者批準(zhǔn)拘留縣級(jí)以上地方人大代表的機(jī)關(guān)，由代表大會(huì)主席團(tuán)修改為人大常委會(huì)。另外，取消了鄉(xiāng)級(jí)人大代表的人身“免捕權(quán)”。這是1954年以來(lái)地方人大代表人身“免捕權(quán)”制度的首次變化。
1982 年12月修改的憲法和通過(guò)的全國(guó)人大組織法，對(duì)1954 年規(guī)定的全國(guó)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度作了三個(gè)方面的修改：一是把在全國(guó)人大會(huì)議期間，逮捕或者審判代表的許可權(quán)，由代表大會(huì)行使修改為由代表大會(huì)主席團(tuán)行使，這樣，既便于操作，又能保障代表依法執(zhí)行職務(wù)；二是把“審判”修改為“刑事審判”；三是把對(duì)代表執(zhí)行拘留的“機(jī)關(guān)”明確為“公安機(jī)關(guān)”。這是1954年以來(lái)對(duì)全國(guó)人大代表人身“免捕權(quán)”制度的第一次修改和細(xì)化。
1986 年修改地方組織法，對(duì)1979 年通過(guò)的地方組織法有關(guān)地方人大代表的人身“免捕權(quán)”的規(guī)定作了修改，這樣就使縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度，與全國(guó)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度完全一致了起來(lái)，具體可這樣表述：縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表，非經(jīng)本級(jí)代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在本級(jí)人大閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向本級(jí)代表大會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)報(bào)告。
1992 年通過(guò)的代表法在上述人大代表人身“免捕權(quán)”制度的基礎(chǔ)上作了兩個(gè)方面的補(bǔ)充：第一個(gè)方面，對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表，如果被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施（如行政拘留、監(jiān)視居住、司法拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等），應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)代表大會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)許可。第二個(gè)方面，鄉(xiāng)級(jí)人大代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)級(jí)人大。這第二個(gè)方面的補(bǔ)充，與1954 年地方組織法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行比較，有兩點(diǎn)不同：一是，代表如果被采取限制人身自由的措施，由原來(lái)的須事前“經(jīng)同意”改為事后“報(bào)告”；二是，代表人身特別保護(hù)的范圍，由原來(lái)“被逮捕、受刑事審判”，增加了“被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施”。
2010 年10月28日修改后的代表法，在代表的人身“免捕權(quán)”制度方面，又增加規(guī)定：代表大會(huì)主席團(tuán)或者常委會(huì)受理有關(guān)機(jī)關(guān)依照代表法規(guī)定提請(qǐng)?jiān)S可的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)審查是否存在對(duì)代表在人大各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形，并據(jù)此作出決定。這是對(duì)代表的人身自由保護(hù)許可程序的完善。
這里提一下，代表法修正案草案在2010 年8月23日首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)有這樣一個(gè)規(guī)定：對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人大代表采取限制人身自由的措施，本級(jí)人大常委會(huì)閉會(huì)期間，在緊急情況下，可以由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定許可，報(bào)下一次人大常委會(huì)會(huì)議確認(rèn)。10 月25日第二次審議開(kāi)始時(shí)，法律委員會(huì)在代表法修正案草案審議結(jié)果的報(bào)告中說(shuō)，有的常委會(huì)委員、一些地方提出，根據(jù)以往的實(shí)踐，可以只規(guī)定在緊急情況下由地方各級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議決定許可，報(bào)下一次人大常委會(huì)會(huì)議確認(rèn)。在接下來(lái)的審議中又提出了新的意見(jiàn)，10 月28日，法律委員會(huì)在關(guān)于修改代表法的決定草案修改意見(jiàn)的報(bào)告中說(shuō)：有的常委會(huì)委員、代表和一些地方提出，代表法現(xiàn)行有關(guān)對(duì)人大代表采取限制人身自由的措施的規(guī)定，在實(shí)踐中通過(guò)做好有關(guān)工作，是可行的，決定草案可以不作此項(xiàng)規(guī)定。因此，刪去了這一規(guī)定。這就是說(shuō)，現(xiàn)行的代表法仍然規(guī)定對(duì)人大代表采取限制人身自由的措施，由代表大會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)決定許可。
據(jù)有關(guān)資料，1986 年6月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議經(jīng)表決，決定許可對(duì)一名全國(guó)人大代表予以逮捕。這是我到全國(guó)人大機(jī)關(guān)工作前一個(gè)月的事情。我有這樣一個(gè)記憶：1986 年6月后，全國(guó)人大主席團(tuán)和全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有再作出過(guò)有關(guān)對(duì)全國(guó)人大代表采取限制人身自由的措施的許可決定?，F(xiàn)在的做法是，全國(guó)人大代表涉嫌違紀(jì)違法的，由本人向選舉單位請(qǐng)求辭去代表職務(wù)，或者由選舉單位罷免該代表的代表職務(wù)。
（作者系全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任）